美日台三方合作 谁才是最需战略自省的国家？（上）
▲在对美关系与对日关系上，如何有意识地运用日本与美国来增进对美及对日关系，更是让台美日三角关系如何具体化到三方合作的关键。（图／路透）
●作者／赖怡忠
美国防部最近有个组织改造引发议论。在国防部助理国务卿薛瑞福底下，出现一个新的专门针对中国的副助理国务卿斯布拉加（Chad Sbragia）。薛瑞福是负责印度─太平洋的助理国务卿，旗下出现一个专门针对中国的副助卿，这一方面显示美国防部非常重视中国的挑战，所以特对单一国家（中国），专设副助卿。这也显示美国2017「国家安全战略」把中国视为全球战略竞争者/对手/敌手已经从概念、战略向下变成政策，并反映在各部会的对中应对作为上。美国防部就特地为此腾出一个新的位子专门关注中国。
但如果看到在薛瑞福底下，除了对中国的副助卿外，还有其他三位副助卿。其中一位管阿富汗、巴基斯坦与中亚，另一位管南亚、东南亚与太平洋国家，剩下的一位主管包括日本、韩国、蒙古等东亚区域。猜猜看台湾在哪里，台湾就归在这个东北亚副助卿的辖区，管中国之副助卿没管辖到台湾。而且不仅台湾不在管中国之副助卿之辖区，连香港也不在中国副助卿之下，而是与台湾一样，归在东亚副助卿底下处理。
有人认为这表示川普政府正在执行美国不认台湾是中国一部分的政策，而为此大声欢呼。但美国承认中国对香港的主权，但也没将香港划归在中国副助卿的管辖下，所以要把这个作为牵扯到美国对台湾的地位认定，可能会受挑战。再说美国也从未承认台湾是中华人民共和国的一部分，因此也不太需要透过这个作为来彰显美国不承认北京的一中原则。与其硬把这个国防部之组改与台湾地位相连结，我们更需要注意这个作为的背后，是反映了何种对台战略思惟。
▲国防部助理国务卿薛瑞福（Randall Schriver）。（图／翻摄美国国防部官网）
传统上，台湾处理与美国以及与日本关系的主要思考架构，是沿着中国因素对于这两个双边关系的影响而展开，即所谓对美的「美中台」，以及对日的「日中台」的这两个三角架构。在这个架构下，台湾形同与中国竞争对美及对日关系，也形同在要求美、日在台、中两边有所取舍。
但因为美、日已经与中国建立正式外交关系，与台湾还是非正式关系，加上中国的影响力大，不是台湾一个小小的岛屿可以直接对抗。因此这个取舍一开始把台湾放在非常不利的位置，甚至会出现台美或是台日关系要有所提升，必须要在中美或是中日关系出现波折时才有机会。
要是说台美、台日关系在中美、中日关系不好时最有机会发展，其实也并不正确。因为日本与美国主理对台事务官员，往往也处理对中事务，在面对中美或是中日关系出现波折时的习惯性思考，这些官员是想尽办法让美中或日中关系回稳，而不是让关系持续恶化。在这个时候任何发展与台湾关系的提案，反而会被认为是对已处于麻烦的美中或日中双边关系带来新变数，而遭到否决。
更夸张的，是当这些双边关系回稳后，与台湾推进关系的提案也会被认为是无端翻搅好不容易回稳的双边关系，因此同样被否决。结论是无论美、日与中国关系是否良好，推进与台湾的双边关系提案往往会被视为是对中关系的麻烦制造者，而不被采用。会出现突破，往往在事前已经耗费极大资源，且在非常偶然情形下才找到的机会。
这个困局之后导致在台湾外交界出现两种主张。第一种可说以前外长钱复为代表，认为台湾国际空间的钥匙在两岸关系。只要两岸关系良好，无论是中国因此不打压，或是对方较不担心中国的报复，这都会让台湾与美日等国有机会提升双边关系。这个想法之后被马英九发扬光大，提出其「两岸高于外交」、「两岸关系是上位关系」的主张。这个策略对于台湾的国际生存有无助益，中国是否因此而愿意接受台湾的国际存在，相信经过马英九八年执政的实验后，大家都心知肚明。
另一种主张，是希望说服目标国可以将其对中关系与对台关系切割，将其视为两组平行线，强调台湾不反对这些国家与中国发展良好关系，只要这些国家不会因此牺牲其与台湾的关系。李总统当时对美关系的主张基本上是如此。
但是在被中国飞弹吓得一愣一愣的柯林顿总统的第二个任期当中，先是美国安会有人提出两岸签署「中程协议」，在美国又提出对台湾国际参与有高度限制的「三不政策」。当时美国柯林顿政府急于降低对台承诺，以避免与中国发生冲突，使得台美关系日益恶化，甚至在「特殊国与国关系论」提出后，美方就有学者（当时是包道格）直接咒骂李总统为麻烦制造者。在这种情况下，李总统的主张很难持续。
显然这两个对应方式都有根本问题。前者仰赖中国愿意接受台湾的国际存在，后者期待美国（或是日本）能够明辨是非。不管是对老共的解读有误，或是当年的国际环境不允许，这两股主要存在于外交体系的对外路线之争当时没有分出胜负。只是在二十年后，美国开始实践李总统当年「切割对中与对台关系」的建议，并对马政府的亲中绥靖路线有所责难。
▲台日今天签署「有机同等性协议」， 有机农产明年将可直接销至日本 。（图／农委会提供）
民进党首次执政的台日关系是大未知数，但也刺激出新思惟
这个存在于国民党外交战略的菁英争论，因牵涉到具体的对外关系经营，对于还没执政经验的民进党来说感觉相当对遥远。民进党2000年首度胜选时，外交关系是一张白纸，其外交白皮书也充满了强烈的理想主义色彩。因没有执政经验，所以对于全球化、超国家等作用力充满许多一厢情愿的理解。除了对美关系还有些许理解与经营，对日本方面几乎是一片空白。
这个状况使得当时的日本相当紧张，因此台日关系在民进党刚上任时充满了高度的不确定。当时谁能想到八年后民进党政府最自豪的对外关系，不是对美关系，反而是台日关系。正因为对日想像是一张白纸，民进党反而在相对没有包袱的状况下，提出新的想像。民进党政府对日关系的操作上，除了高度仰赖两位有台独联盟身分的驻日大使之戮力经营外，本身也透过发展新的战略思考而带来新的空间。
民进党当时的对日关系最具变革性的思惟，是思考如何透过对美关系来杠杆其对日关系。但之后的台美与台日关系之进展，则又使民进党政府反过来思考，如何利用其尚称有不错结果的对日关系，协助其已经陷入低迷状况的对美关系。所谓的美日台新三角关系，就先是在经营台日与台美关系的战术层次要求下发展，之后再经过内部改造，上升到战略层次成为新的国安主张。
在分析日中台、美中台与美日台这三个三角架构时发现，不论是日中台或是美中台，台湾之所以陷入困境的因素是要与中国竞争对日与对美关系。这是因为日中台或是美中台架构，两岸对美、日关系的各自发展都存在零和结构。意即在这个三边关系下，台湾之得是中国之失，或是中国之得就是台湾之失。但是美日台三角关系却呈现台美、美日、台日这三个关系都不是负向联系。这让台美关系、日美关系、台日关系都可以一起正面发展。
▲前美国总统欧巴马主政时提出「面向亚洲/亚太再平衡」战略并出现「美日同盟加一」的复边化发展（图／达志影像／美联社）
此外，台湾对美国的中国通来说是其对中关系的争议，但对美国的日本通来说却是重要的对日战略资产，类似的情况也发生在日本。因此引介美日台三角，就是要在论述结构上打破美、日中国通支配对台政策讨论，并发展出新角度对台战略关照的作为。使大家在讨论涉台议题时，不会再单纯从两岸关系的角度看台湾，或是迳把台湾视为其与中国的双边关系之变数。
特别在对日关系的实际处理上，面对外务省中国帮为了稳定日中关系而倾向压制与台关系的政策惯性，美日台三角的出现会使台湾出现在日本外务省美国通的战略雷达上，使台湾有机会与日本外务省政策核心─对美关系/日美同盟经营者们，发展关系。这不仅可以使台湾有机会直接掌握日本外交核心圈的思考方式，也能与日本外交最高决策官僚有机会展开对话，这都是当时台湾梦寐以求而不可得的。特别在美国小布希政府当时，是由重视美日同盟高于对中关系的泛亚派当政，日本政策界的日美中三角等距论之声浪因之平息，这也让建构美日台三方合作的构想，更有成功的空间。
原先为了打破中国视角，并找出发展台美与台日关系新模式，而引介了美日台三角关系，这之后成为台湾安全战略最重要的一组三角关系。之后美国欧巴马政府的「面向亚洲/亚太再平衡」战略出现「美日同盟加一」的复边化发展，日本与美国也先后提出其印太战略主张。这使得建立美日台三角不再是台湾单方面的期待，也有来自美国与日本有识之士的呼应。（看下集）
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