美日台三方合作 谁才是最需战略自省的国家？（下）
▲笔者认为台湾须把过去在国安外交的事务官中种种「两岸高于外交」的政策惯性彻底根除。（图／记者季相儒摄）
●作者／赖怡忠
（看上集）
现在这个三角关系，可能是台湾最关键的大国关系网络。套句美台商会总裁韩儒伯的说法，「更可能会成为台美与台日这两组双边关系的力量倍增器（amplifier）」。但在执行时马上会遇到一个关键问题：美日台合作是台美日三国就某些议题展开合作，还是台湾与美日同盟的双边合作？
前者相对简单，因为可以直接选一些比较不具敏感性或是争议性的议题展开合作互动。但我相信这不是台湾意图启动美日台三方合作，引介台美日三角关系进入台海战略管理的初衷。毕竟为互动而互动，为了对外呈现美日台三角而硬铺一个三方合作的场子，这会使这个三角关系无法永续。但如要能启动后者，前提是美日愿意以同盟方式与台湾展开互动与合作，这使得台湾掌握的权力变得很有限。
此外，如果要发展台湾与美日同盟的双边互动，台湾就有必要主动与经营美日同盟的管理者提出自己的主张，并提醒对方如何从美日同盟的角度看待台美与台日关系。
这里会牵涉到三个动作，第一是台湾与美日同盟管理者的互动，包括其处理美日二加二会议的单位。台北也须建构台湾与美日安全保障协商会议（Security Consultative Committee）、美日安全保障小组会议（Security Subcommittee）的关联。
第二与第三则是台湾对美国处理台美双边关系，以及对日本处理台日双边关系的管理者之沟通。后两者在于透过沟通使美日同盟成为台美与台日关系管理的因素之一，使台美与台日这两个双边关系不会一昧被中国因素支配。
在战略上，这也是意图使美日台关系出现「美日同盟加台湾」的效果。但在十七年前却不存在将这个想法付诸实践的空间。当时美日同盟的最主要关切，在地域上是北韩问题，其同盟管理还因为日本宪法的限制，针对1997年「美日同盟新指针」以「周边事态」方式含括台湾的发展，更在日本国会成为争论话题。时任自民党干事长的加藤纮一与当时官房长官对此的不同讲法就是一例。当台湾是否含括在美日同盟的范围，在日本内部都还有争论时，发动美日同盟加台湾的时机就还没到。
如果看美国推动其亚太同盟整合的发展来看，美日澳三方非正式的二加二会议是在2003年展开，但直到2007年才正式出现美日澳三方会议，成为美国推动其亚太双边同盟整合的首例。之后欧巴马政府持续在亚太区域推动以「美日同盟」为主轴的三边合作关系，包括美─日─韩、美─日─印度等。
在这个新倡议下，日本与澳大利亚的双边安全合作、以及日澳印三边合作等，也出现进展。重要的是，虽然这些在性质上是三边合作，但明显是以美日同盟为核心推动的「美日同盟加一」。这个发展也显示台湾在推动美日台方三方合作的路径，可能还是要遵循「台湾与美日同盟」的双边关系会比较容易达标。
有趣的是，美国推动其亚太同盟的内部合作，把其双边同盟扩大为三边，甚至是多边的安全合作关系，是在欧巴马政府第一任时期（也刚好是希拉蕊任国务卿，由坎贝尔担任亚太助卿的时候），但台湾却是高唱「两岸高于外交」的马政府时代。当时台湾对日关系出现「两岸合作保钓」的疑虑，还多次与日本海上保安厅船只展开水砲战。这与美国推动双边同盟整合、双边安全合作多边化的趋势背道而驰。
如果说扁政府时代想要推动美日台合作的想法，透过引进美日同盟以改变对台相对不利的美中台、日中台等三角架构，似乎在时序上有些过早。马政府时代却因其亲中反日的意识形态，导致台湾错失这样的机会，还因推动两岸军事互信，以及姑息台湾退将公开且频繁地前往中国，使得美台互信持续探底，也让中国认为可以对台湾施加更多压力。习近平在2013年于雅加达公开对萧万长说「两岸政治分歧不能一代传一代」的公开恫吓，与这个战略背景脱不了关系。
虽然台湾推动这个倡议似乎过早，但在美、日等有志之士戮力同心的倡议下，这个构想开始在美国的日本政策圈，以及日本的对美关系圈开始生根。由于这两个圈子彼此互动频繁，这个想法逐渐取得美日政策圈主流的认可。包括日本前驻泰大使冈崎久彦、美国前副国务卿阿米塔吉、前国安会亚太资深主任葛林等，都对这个构想相当支持。冈崎久彦大使不仅在日本多次提到台湾对日本的战略重要性，也积极透过其主持的冈崎研究所，与台湾智库和美国的日本政策专家们，多次就如何推动美日台三方合作举行研讨会。
在美、日的中国通们对此倡议极端拒斥的情形下，当时会议多像是传教士对政策圈人士的讲道会或是说明会。接受这些「讲道」的多是当时的年轻官僚或是资浅政策幕僚。但在十多年后日美政策环境出现改变，当时这些中级官员与幕僚们之后也登上高位后，这样的构想逐渐出现实践的空间。
▲川普政府发表国安报告，根本翻转了过去四十年来的美国对中战略。（图／达志影像／美联社）
韩儒伯建议日本仿造美国国防组改以有效发展台日安保合作
欧巴马政府在第一任时，在亚太助卿坎贝尔发动的面向亚洲（Pivot Toward Asia）之策略下，推动整合美国的亚太双边同盟关系。虽然坎贝尔于欧巴马第二任时不再续任官职，但欧巴马第二任却出现逐步调整对台政策，把美台与美中关系分开的趋势。这意味着美国对台关系不必然是美国对中关系的次关系。
华府当时也开始多次提醒言必称「台湾不做美中关系麻烦制造者」的马政府，美台关系有其与中国无关的自我逻辑与必要性。只是当时奉行「两岸高于外交」，以为搞好两岸就可以搞定美国的马政府，对华府的呼吁置若罔闻。直到蔡政府上台后才看到台湾对这个呼吁有较正面回应。
之后川普政府发表国安报告，根本翻转了过去四十年来的美国对中战略。川普严肃面对美中竞争的实质，甚至还发动了在经济、科技等领域的竞争，决定对中国锐实力国际渗透展开反击。在这个框架下架构的印太战略，提出了美国要对焦中国展开长期竞争，美国就更以不同方式看待台湾。美台关系在此不仅要单独看待，台湾更是美国与中竞争的最关键前线，甚至会是对中竞争的成败关键。
在这个框架下，美国更愿意倾听台湾对双边关系发展的建议/抱怨，想要台美关系能摆脱美中关系挟持的主张，就会得到更善意的对待。特别是牵涉到华府官僚组织面，因为这是美国可以操之在己处理的。
薛瑞福把台湾从主管中国副助卿的辖区，移置主管东北亚的副助卿之辖下，在操作上可以免除官僚惯性对台美关系所造成的问题。不论台湾归在哪个副助卿辖下，提升台美关系中国一定会抱怨。而对中副助卿的主要任务是处理好美国对中关系，自然会把任何提升台美关系的要求，视为要以伤害美中关系为代价的麻烦。如果对台关系归在对中副助卿辖下，为了避免台湾成为美中关系的变数，就会对提升台美关系的作为消极以对。
但如果是东北亚副助卿来看待台美关系时，因为这对处理美日关系有一定帮助，对美国其他区域同盟或是伙伴也不是个负面因素。因此对提升台美合作的建议在态度上就会比较积极。这因不同组织隶属所带来的态度变化，对于尚缺乏坚实制度的台美关系经营来说，影响就远比美国其他具历史与规模的同盟关系更深远。
正是在知道机制所可能带来的影响，美台商会总裁韩儒伯日前在一场「2049计划」主办的美日台会议上就公开建议，日本可以参照薛瑞福的尝试，也展开内部对台湾与中国的官僚管理机制变革，以正视中国的影响，并有效增进对台关系。
由于薛瑞福正是当时美国对日政策圈的一员，也与冈崎久彦大使及冈崎研究所等熟识，而其对五角大厦的组改作为，与先前台美日会议中有关对台政策的处理建议方向相当一致，只是过去直接谈美日台，现在则是透过印太战略逐步落实。
▲在对美关系与对日关系上，如何有意识地运用日本与美国来增进对美及对日关系，更是让台美日三角关系如何具体化到三方合作的关键。（图／总统府提供）
台湾反而是这三方最需进行战略内省的国家
与十九年前相比，现在台湾战略圈讲美日台说得震天价响，但台湾本身才是对何谓美日台三方合作最需要战略自省的国家。
首先，如果对推动美日台的战略概念有承诺，且不愿让台湾在认知上回到与中国争夺对美日关系的轨道上，对美与对日关系的分析就不能固守在美中台与日中台的架构。美日台三角关系中，只把中国视为一个会影响台日与台美关系的因素；和把中国视为台美、台日互动架构一部分的美中台、日中台三角关系，是非常不同的。
其次，在对美关系与对日关系上，如何有意识地运用日本与美国来增进对美及对日关系，更是让台美日三角关系如何具体化到三方合作的关键。民进党政府在第一任时，在运用对美关系以促进对日关系上有些许进展，但在运用对日关系以协助对美关系上则没有效果。
会有这样发展的因素固然很多，但当时台湾处理对美与对日关系，在外交体系是属于两个不同团队。因为种种历史与组织的原因（例如日本属亚太司，美国属北美司），彼此很少沟通。加上处理对美关系的外交菁英，对台日关系在对美事务可以扮演什么角色也心存迟疑，也因日常业务的惯性，使其对美国的对日政策缺少关注，本身对当时美日同盟的进展也不甚了解，其对美业务仍以美中台三角架构的视角看待。这些都对台湾整合其对美日关系的管理产生障碍。以致于在扁政府后期，因对美关系已经变得十分恶劣，彼此互信不足，就算当时日本的安倍首相愿意帮忙，整体情势也变得很难处理。
如果要避免当年问题再度出现，台湾不仅要有意识地将对日与对美关系经营进行整合，仔细研读美国对日以及日本对美政策演变的轨迹，并爬梳其政策人脉关键。台湾更要在台海议题的讨论上积极引入美日同盟，使其成为美、日与其他国际谈论台海维和政策的重要因素，同时主动寻求与美日同盟发展机制合作。更重要的是，台湾须把过去在国安外交的事务官中种种「两岸高于外交」的政策惯性彻底根除，包括会为了担心中国反应，而有意降低与日本互动频率以及延缓与美日同盟发展合作的想法等。
最后，是否可考虑利用薛瑞福对国防部组改的契机，让台湾的外交与国安、情报体系也有类似变革，帮助台湾更有效处理对美日关系，以及发展台美日三方合作呢？
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