时论广场》民主宪政不是选大权在握的总统（李念祖）

民众党总统参选人柯文哲（右二）承诺，当选后将全力推行「内阁制」，不过，学者认为，要将实权交至行政院长，实施内阁制恐陷水土不服。（黄世麒摄）

总统选举的一位参选人提出了具体的政见：当选后要推动内阁制，提法罕见，似乎回响不多。然而，这项主张背后的宪政意义为何？值得探究。

首先，他似乎清楚，我国依现行的宪政体制，在学理上并不能归为内阁制的国家。提出推动内阁制的主张，是要主张修宪吗？依照《宪法增修条文》的规定，可以提出修宪案交由人民复决的是立法院，修宪并不是总统的法定职权。总统的职位受宪法限制，总统参选人若是以修宪作为号召，不免显得突兀；似乎更适合参选立法委员才是。

内阁制，是将行政权授与给议会多数议员所支持的、同具议员身分的内阁总理及阁员加以行使；国家元首则只是虚位而不掌握行政实权。我国不是内阁制，宪法规定立法委员不能兼任官吏；依大法官解释（释1），立法委员就任官吏者，于就任时视同辞职。宪法53条明定「行政院为国家最高行政机关。」大法官也曾解释（释627），总统于宪法及《宪法增修条文》所赋予之行政权范围内，为最高行政首长；而「行政权仍依宪法第53条规定概括授予行政院。」这更像是以我国为半总统制。这样的解释，符合总统与行政院院长之间具有制衡关系的宪法意旨；半总统制，原就是介乎内阁制与总统制之间的设计。

如非主张修宪，有方法可以不必修宪而更为接近内阁制一些吗？提出政见的参选人说，他打算在担任总统要到立法院提出国情报告，任命行政院院长时，要先得到立法院同意。内阁制最重要的精神之一，原是限制王权。尽管宪法规定行政院院长由总统任命，但总统若能在宪政实践上，为了尊重立法院，送请立法院针对总统提名的人选以多数决来表达是否同意，总统就已展现了自我约束，更加尊重国会立法权的意思。毕竟宪法及增修条文规定行政院应向立法院负责，以执行立法院通过的法律与预算。总统任命行政院院长的目的，原也是要他履行这项职务。

总统在任命行政院长前先请立法院表示同意，即使宪法就此并无明文，并非不可经由宪政实践于将来形成宪政习惯，外国也有可供参考的例子。总统参选人看向内阁制的用意，若是有意促成行政院的执政团队更能对国会负担政治责任，其实很有提升立法院功能的民主作用。

民主政治的价值不仅在于举行选举产生国家元首与立法委员，还在于权力分立制度形成权力部门之间的制衡关系，防制权力滥用。宪法上立法部门对行政部门的制衡，不该因为在立法委员与总统选举中获胜的政党同一而告解消。然而，近年来呈现的政治现象仍然显示了台湾民主政治发展的瓶颈。

其中相当显著的一点，由于立法院的多数与总统同党，又因总统担任执政党党魁，形成了立法院的角色边缘化。立法院一方面在行使立法权时过度依赖行政部门的协力而缺乏自主的作为，另一方面在政策上更像是行政部门的立法局或者啦啦队，并未形成主导行政部门依法行政的格局，制衡行政权的作用亦不明显。人民选出的民意代表，若竟沦落为民选行政首长可以随意指挥的立法工具，那与每4年由人民选举出一位集立法、行政大权于一身的民主皇帝何异？

简言之，民主宪政绝非仅在定期选举一位大权在握的总统，而更需要代表各方民意的立法委员能够善用手中的立法职权，体现国会的政策主导地位。以总统的高度，提升立法院的宪政功能，其实是多党制民主发展中颇具价值的政见，并无不可行的理由。

至于其在倡议中同时提到联合政府的构想，则恐怕不是单一政党可以促其实现的政治安排。联合政府原也是内阁制国家才会经常出现的议题。在非内阁制的国家中，如何定义联合政府，如何建构联合政府，还需要更多的讨论。不过，如果联合政府意谓着国会中若是遇到各党皆不过半的情形，要形成多数政府而避免只凭国会中的少数党施政，一旦在选举之后形成政治现实，还真的可能会在不旋踵间进入我国的政治议程。

（作者为东吴大学法律研究所教授）