时论广场》完善诉愿制度 设立首席政府律师办公室（陈长文）

引进「首席政府律师办公室」对人民与政府皆有利：人民权利能获得较为「妥」与「速」的保障；人民因信赖诉愿制度而不需提起诉讼，使行政法院能减少案件负荷。（图／达志影像）

书写毕〈诉愿制度的选择题 彻底翻修或废除？〉一文后，笔者深感意犹未尽，故撰写此一续篇并建议「立法成立首席政府律师办公室」。希冀新任总统、行政院长及立法委员能借镜他山之石（如美国法），让诉愿及行政诉讼脱胎换骨。

诉愿制度为民国19年国民政府推动法制现代化的产物（国民政府为废除不平等条约包括领事裁判权），迄今已实施93年，却仍未能达成诉愿法立法初衷─即行政机关自我纠错。令笔者感叹，中华民国能有几个93年让吾人蹉跎？

笔者在诉愿制度的存废间挣扎。废除诉愿无疑是最简易的作法，但笔者不舍已存在93年的诉愿制度付之一炬，盼改革使其浴火重生。

吾人难以期待行政机关能做到「吾日三省吾身」的境界，因此须由品学兼优、行政阅历丰富的首席政府律师，在不受不当影响之情况下，如风行草偃般伴随其他诉愿委员执行诉愿审议工作，捍卫人权。略述拙见如下：

一、诉愿委员会─能够本着宪法精神取信人民吗？

改革诉愿委员会的组成，为改革诉愿制度的首要任务：现行《诉愿法》及《行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程》规定：委员会设5到15人，社会公正人士、学者等不得少于委员人数二分之一。换句话说，诉愿会中至少会有一半是外部公正人士（通常为公法学者或律师），看似对人民权利有足够保障。

但以笔者习法逾60年，也曾担任过诉愿委员的经验，其实，外部「公正」人士不无可能会受到来自行政机关人情压力影响，导致在人民与行政机关间难以定夺时，无法作出依宪法对人民「公正有利」的决定。偶见同业会在经历中写道「曾任诉愿委员」，很难想像彼等会与行政机关站在对立面。

再者，诉愿委员会人数过多，除了造成行政资源浪费，更使每一位委员的决定不再关键。笔者认为设置5至7人即可，并在诉愿决定书中载明每一位诉愿委员的立场。

最后也最重要的─所有诉愿委员当中，仅有首席政府律师来自行政机关，参下述。

二、首席政府律师办公室成为行政院辖下之独立机关，负责宪法诉讼、诉愿审议及协助人民亲近法治

首席政府律师一职源自于美国（首任Solicitor General诞生于1870年），虽然隶属于联邦司法部，但首席政府律师不受党派与政治影响，仅忠于宪法。在美国，首席政府律师甚至有「第十位大法官」之称（美国最高法院共有九位终身职大法官），显示其法治及人格素养相较大法官有过之而无不及。

笔者认为，在我国适合担任首席政府律师者，便是行政院主管法治、遵守宪法的政务委员，建议如下：

（一）设立「首席政府律师办公室」为独立机关，掌管行政院所参与之宪法裁判及诉愿审议，仅效忠国家及宪法，不受《行政院处务规程》第3条（包括院长交办事项）之拘束。

（二）首席政府律师办公室兼负提供人民亲近并使用法律的咨询服务（如美国司法部及欧盟设立Office for Access to Justice）。

在美国，司法部长被提名当大法官未必能通过参众两院的表决（如Robert Bork因曾经主导1973年水门案中的「星期六大屠杀」，而在1987年被参议院否决）；反之，首席政府律师被提名大法官时皆能获参众两院支持（如2010年获提名之Elena Kagan）。

引进「首席政府律师办公室」对人民与政府皆有利：人民权利能获得较为「妥」与「速」的保障；人民因信赖诉愿制度而不需提起诉讼，使行政法院能减少案件负荷；借由首席政府律师的主导，《诉愿法》「行政机关自我纠错」的立法初衷较能达成，行政机关亦能确保自身依法行政。逐渐地，中华民国能实现从「法制」进阶为上善若水的「法治」，也有助「良制」之奠基。

（作者为前诉愿委员〈撰写不同意见〉、律师、法学教授）