时论广场》浴火的法治 亟待「多边公约施行法暂行条例」（陈长文）

多边公约为三个以上的国家签订并遵守之公约。由于1971年被「赶出」联合国（依大会2758号决议），加上「中国代表权」争议的问题，导致我国批准或加入多边公约更加困难。图为联合国开会示意。（美联社）

多边公约为三个以上的国家签订并遵守之公约。由于1971年被「赶出」联合国（依大会2758号决议），加上「中国代表权」争议的问题，导致我国批准或加入多边公约更加困难，这样的境况何时能结束还在未定之天，简言之，我国法治建设仍差最后一篑──与世界接轨，将多边公约「施行法化」纳入法体系中，灌溉我国贫瘠的法规范，从将法律视为统治工具的「法制」演变为上善若水的「法治」。

一、 只有五部公约施行法显然不够！

首先被内国法化的公约为《公民与政治权利国际公约及经济社会文化权利国际公约》（立法院于2009年马总统任内通过两公约施行法），成为我国人权保障的里程碑。尔后依序通过《消除对妇女一切歧视公约施行法》、《儿童权利公约施行法》、《身心障碍者权利公约施行法》、《反贪腐公约施行法》。

前高等法院刑庭法官许辰舟（现任宪法法庭书记厅厅长）曾表示「公约施行法让法官判决时有更多思考面向，丰富裁判基础。」诚哉斯言！联合国体系中有效的多边公约近160部之多，我国仅有5部施行法，数量远不及既有的公约数量。遗憾的是，上一部公约施行法是于2015年制定的《反贪腐公约施行法》，之后这项立法工程在蔡总统任内趋近于零。基此，蔡总统卸任前，盼行政院与立法院能竭尽所能完成2020年已送审的「禁止酷刑公约施行法」草案。

二、 多边公约施行法化对精进法治有百利无害！

内国法化公约施行法的过程无形中发挥了莫大的作用，例如人权公约施行法部分，要求政府定期提出报告，邀集专家审阅提升公约执行的成效。

其二，多边公约集结了众多缔约国的智慧结晶，俗谚「三人行必有我师」，可帮助我国充实法治内容，让各机关在施政上多了可运用的观点（例如废死等超国界议题)，有百利无一害。

三、让公约与内国法汇流成上善若水的「法治」，调剂机械性的「法制」缺失。

现行法下仍有许多陈旧的法制（例如《两岸条例》下大陆地区民事终局判决欠缺既判力之规定），在国际化的趋势下已无存在之正当基础，有必要摆脱先天不良、后天失调的法制，让我国从「法制」如浴火凤凰蜕变为「法治」。例如，27人赴陆工作被裁处罚锾事件，涉及国家安全与工作权保障的交错，最高行依抽象危险之「法制」概念驳回北高行的「法治」判决令人扼腕！

虽然在行政院江宜桦院长任内毅然制定《行政院所属各机关多边国际条约及协定国内法化作业要点》，但该要点仅能规范行政机关，较无诱因促使行政机关关注多边公约之价值，作用有限。

在未能参与联合国事务的阶段，笔者再次呼吁尽速立法「多边公约施行法化暂行条例」，让政府机关有义务追踪公约形成之进度、立法机关提出多边公约施行法的立法、法院能有更多超国界法条可资适用（包括大法官于解释宪法或形成判决能有更丰富的超国界法思维）。

四、抱持因祸得福的豁达心态拥抱多边公约。

2009年迄今，笔者及中华民国国际法学会四度倡议「多边公约施行法化暂行条例」立法，目的无非是为了在中华民国以「法治」（rule of law)早日落实联合国「人权、和平、永续发展」之目标。台湾地区人口密度位居世界前十，盼拥有法治观念的政府和人民具有同样的高密度，体现值得骄傲的政治产业（包括法律），与世界（包括大陆地区）交流。

联合国2758号决议作成后，我国参与多边公约可谓举步维艰。但祸福总相倚，虽仅能另立施行法暂行条例来引入公约，却反而促使我国人民对公约施行法内容如数家珍，透过学校教育、考训制度、政府施政早日落实「良制」！

（作者为教授、前中华民国国际法学会理事长）