时论广场》政府组织改革如失能拼装车(尹启铭)
立法院院会去年通过攸关成立数位发展部的「数位发展部组织法」相关法案。(本报资料照)
政府组织再造最重要的目的是要因应外在环境变迁、提升整体行政效能,达成国家发展新的目标。面对当前国际环境剧变、国家数位转型与因应气候变迁的需要,行政院组织改造本就是件刻不容缓的重大工程,但组织再造牵一发动全身,必须谋定后动,不可草率行事。
《行政院组织法》最近一次修正公布是在今年1月19日,才隔4个月不到,行政院又于5月5日院会通过再修正。对比两次修正版本可发现其中问题丛生,举其荦荦大者至少存在:对各机关业务状况外、跨部会间业务职掌画分不清,及未针对当前国际挑战提出有效解方等三大关键问题。
先谈对机关业务状况不了解。以经济部「国贸局」被提升为「国际贸易署」为例,早期组改的构想是要将贸易局改为贸易政策司,仅掌管贸易政策,因其贸易推广功能早已被外贸协会取代;现今蔡政府执政,经贸政策和谈判的功能又被「行政院经贸谈判办公室」抽离,国贸局的功能几乎被空洞化,却将之升格为国贸署,职掌仍订为「国际贸易政策之规画与执行,贸易推广及管理事项」,岂非笑话。此外,产业包括农业、工业和服务业三大部门,工业局仅主管工业发展,却将之改为「产业发展署」,一统所有产业,岂不荒谬至极。
次谈跨部会职掌画分不清。前次组改时成立新的「数位发展部」,原先行政院送立法院审议的组织法草案并无「数位产业署」的设置;而为了让其看起来像个「部」的样子,在立院审议时于仅有的「资通安全署」之外再加一数位产业署。稍懂产业的人都知道,数位是科技,下游数位产业包括数位农业、商业、金融业、电信业、制造业等领域,分散在众多部会,根本无数位产业署立锥之地。而依据其组织法,数发部是「部」的层级,不具政策协调功能,却要一统各相关部会业务,其结果不就是与相关部会龃龉不休。
据了解,数发部筹备人员曾找过经济部官员协调,确定硬体归经济部、软体归数发部,这又是一个外行人搞出来的笑话。举全球正发展的自驾车、电动车为例,躯壳归经济部、里面软体归数发部,这样的产业分工岂非让人笑掉大牙。组织改造成这个样子,最终将是:预算人人抢、业务个个不负责。
事实上成立数位发展部就是个错误,如果是为了资安和推动国家数位转型需要,应以「委员会」设立。委员会通常由相关部会首长组成,具有跨部会协调的功能;如果想要加重其职能,可规定其主任委员由行政院政务委员兼任,现今国发会就是如此设计。数位本身是门科技,下游应用扩散到各领域,有各相关部会主管。数位发展的大政策方针由委员会制定,下游应用与产业发展则由其协调相关部会负责推动,权责清楚、效率提升。不走此途,反为了设「部」而设部,治丝益棼,将祸害无穷。
至于未针对当前国际挑战的问题,台湾于2002年加入世贸组织,经贸谈判工作加重且横跨政府相关部会,蔡政府将经贸谈判的主导权放在行政院,现更负责新南向政策、加入CPTPP等任务,却未解决组织的问题,仅以临时任务编组的「经贸谈判办公室」便宜行事,迄今与经济部之间的摩擦不断。
尤有甚者,美国现今已不谈CPTPP等区域经济组织,而改攻「印太经济架构」、印太战略,跨越经贸、科技、国安等领域,以外交人员为主的经贸谈判办公室已无能力应付如此重大的国际变局,却不见政府组织再造有任何因应挑战的布局。
去年5月笔者曾指出当时正要成立的数位发展部是没当过公务员的人搞出来的组织。两次组改更证明了这些都是不懂政府组织、业务、如何协同运作,甚至不懂大环境挑战、目光短浅的外行人所弄出来的拼盘,这样的拼装车能不出事吗?!(作者为前经建会主委、前经济部长)