中评智库》台湾问题法律化的趋势及其应对（宋杰、郑和英）

美国联邦众议院外交委员会2019年4月9日（美东时间）通过《2019台湾保证法》（Taiwan Assurance Act）与重新确认美国对台湾及对执行台湾关系法之承诺的决议案。（摘自联邦众议院外委会官网）

一、台湾问题法律化的由来及其具体表现

台湾问题法律化并不是突然出现的。此问题是随着相关国家决定与中国正式建立外交关系并决定结束与台湾方面的正式外交关系，但又想与台湾方面保持某种「藕断丝连」关系的背景下出现的。其肇始者，当属美国国会于1979通过了《与台湾关系法》。正因为这些国家在外交层面「首鼠两端」，既需要正视中华人民共和国的客观存在与现实，有与中华人民共和国建立正式外交关系的需求与必要，又想与台湾继续保持所谓的「非官方」关系，此种实践与立场也对其国内法院产生了明显影响，直接导致部分国家的国内法院在涉及到台湾「法律地位」的相关案件中将台湾视作为一个「国家」对待。但由于此类司法实践具有个案性质且并非一次性出现，台湾问题的此种法律化现象并没有引起国内应有的关注。

国内对台湾问题法律化真正广泛关注是在近两年，尤其是川普在任职期间通过多部涉台法律之后。随着中美关系的恶化，美国国会在「操弄」台湾议题上更是「肆无忌惮」，几乎到了「无所不用其极」的地步：在过去的两年中，美国国会通过的与台湾有关的法律／法案就有：正式生效的法律有四部，分别是《台湾旅行法》（2018年3月16日生效）、《亚洲再保证倡议法》（2018年12月31日生效）、《台湾保证法》（2019年5月7日通过）、《2019年台北法》（2020年3月26日生效）。

2021年已经提出、正在考虑中的法案（尚在程序中，最终是否能通过成为正式法律具有不确定性）有：《2021年战略竞争法案》、《2021年美国创新与竞争法案》、台湾关系强化法案（Taiwan　Relations　Reinforcement　Act　），台湾奖学金法案（Taiwan　Fellowship　Act），台湾优待法案（Taiwan　PLUS　Act），预防台湾入侵法案（Taiwan　Invasion　Prevention　Act），台湾声音法案（Taiwan　Voice　Act），台湾防卫法案（Taiwan　Defense　Act），加强国际团结以支持台湾法案（Taiwan　International　Solidarity　Act），支持台湾的外交、经济和实际空间法案（To　support　the　diplomatic，　economic，　and　physical　space　of　Taiwan，　and　for　other　purposes），中华民国法案（ROC　Act），国际卫生法案（World　Health　Act），问责世界卫生组织法案（World　Health　Organization　Accountability　Act）等。

正因为看到了美国在通过法律方式操弄台湾议题上「肆无忌惮」，而中国似乎还没有有效的应对方式，受此「激励」，有部分国家步美国「后踵」，也试图通过法律方式来介入台湾问题，为本国在处理与中国的关系上提供「外交空间」和必要的国内「法律基础」。例如，2021年5月7日，法国参议院以304票赞成、0票反对的结果，通过所谓「台湾参与国际组织工作法案」，鼓动法国政府支持台湾加入世界卫生组织、国际民航组织、国际刑警组织等；2021年6月17日，加拿大国会一读通过了联邦众议员库珀（Michael　Cooper）提出的所谓「加台关系架构法」（Canada－Taiwan　Relations　Framework　Act）等。

无论是美国还是加拿大，抑或任何其他国家，通过将台湾问题法律化，一方面可以为其操作和利用台湾问题获得更大和更多的行为空间，通过打台湾牌来打压和「敲诈」中国；另一方面还可以为其相关涉台行为提供「合法化」依据，尤其是相关法案正式通过成为法律之后，情形就更是如此。美国之所以在对台军售上「无所顾忌」，很大程度与《与台湾关系法》是生效的国内法，而中美三个公报仅是政治性文件「不无关系」。在美国看来，既然「三个公报」不具有约束力，而《与台湾关系法》是必须遵守的国内法，在二者冲突时该如何选择，当然就非常清楚了。而通过这样的方式，美国既使其在政治上承诺的「一个中国」原则大打折扣，同时还能让自身空前获益。

二、台湾问题法律化的两大特点与趋势

结合台湾问题法律化的表现形式等可以看出，其有如下两个明显的特点：美国是台湾问题法律化上最积极、最激进的国家；在具体表现形式上，相关国家司法实践与立法实践呈现出明显的「互动」态势。而后者，正是台湾问题法律化最重要的发展趋势。

在操弄和推进台湾问题法律化的所有国家中，美国是最早、最积极、最主动的国家。一方面，美国是将台湾问题法律化最早的国家，在中美正式建交之后不久，美国就出台了《与台湾关系法》，率先通过国内法来为自身「拓展」在台湾问题上的可操作空间；另一方面，以《与台湾关系法》为肇始，美国在通过国内法「操作」台湾议题上就一直没有停止过。在通过法律「关注」和「介入」台湾问题方面，美国是最积极的，也是想法和行动最多的。在这方面，美国既有已经通过的生效的法律（Act），也有大量的还在正在考虑和起草程序中的法案（Bill），而就这些法案而言，大部分可能最后并不会被制定并通过成为正式有效的法律，但是，由于会产生一定的「累积」效果和引发相应关注，这些法案也会对美国的未来行为产生一定的影响。

而从司法实践与立法实践的互动来看，则可能有两种不同的「模式」：一种模式是美国式的，即立法实践会对司法实践产生一定影响；一种则是加拿大式的，即司法实践在先，立法实践在后，司法实践对立法实践似乎产生了「先导性」影响。

从美国模式来看，美国首先是通过制定国内法即《与台湾关系法》来将台湾问题法律化的。但在相当长的一段时间内，相关国内立法却并没有对其司法实践产生明显影响。无论是在1985年的「李诉中国航空公司案」还是在1992年的「大西洋互惠保险公司案」中，美国法院都认为，台湾属于中国的一部分；由于中国是《华沙条约》的缔约国，台湾作为中国的一部分，《华沙条约》当然也适用于台湾地区。换言之，在此期间，尽管美国国会通过了《与台湾关系法》，为台湾提供了一定的「国际空间」，美国国内法院依然与美国国务院的立场保持着「一致性」，践行着「一个中国」原则。

然而，随着台湾方面从上个世纪九十年代开始在国际舞台谋求其「国际空间」，美国国内法院在「一个中国」问题上的认知有了明显转变。当然，美国国内法院立场的转变，主要「根源」还是在美国国内，尤其是「穆考斯基修正案」通过的这一重要背景。

1993年7月，美国参议院外交委员会一致通过参议员穆考斯基提出的「对1979年《与台湾关系法》修正案」。1994年4月，参众两院分别通过该法案，并由克林顿在4月30日签署，正式成为法律。该法明确规定：《与台湾关系法》第三条「优于政府的政策声明，包括公报、规定和指令及基于上述的政策」。自此之后，美国法院在涉台司法实践开始全面适用《与台湾关系法》，在具体案例中将台湾称为「中华民国」，台湾当局则被称为「台湾政府」。不仅如此，美国法院甚至推翻了此前在「李诉中国航空公司案」和「大西洋互惠保险公司案」中所确定的法理，认为尽管中国是《华沙条约》的当事国，台湾却不受此公约的约束。

与美国不同，加拿大是司法实践「先行」，立法实践在后。

在2003年的「新加坡航空公司诉CAA案」判决中，９加拿大魁北克最高法院在涉及到台湾地位的一份判决中曾裁定，根据《国家权利义务关系公约》第1条有关「国家」的定义，由于台湾符合此定义，其被认定为是一个「国家」，因而有权在加拿大的相关司法诉讼中享有豁免。

而在立法层面，至少从目前的表现来看，加拿大有可能在步美国国会的后尘：通过立法动议的方式制造台湾「话题」，推动其进入立法层面，并想办法推进相关立法程序。如果能最终获得通过，那当然很好；即使不能获得通过，一方面可以吸眼球，另一方面能在国际关系中制造话题，引发关注。至少从加拿大议会目前推动的两项与台湾相关的立法议程而言，其达到了吸引眼球和在国际关系中制造话题并引发关注的目的。

加拿大议会最初采取相关行动是在2005年。该年，加拿大议员阿伯特（Jim　Abbott）提出了题为《台湾事务法案》的法案（法案序号C－357），目的在于强化加拿大与台湾之间的经济、贸易、文化等领域的关系。该法案随后通过了一读程序，但也仅此而已，未能在立法程序上走得更远。

第二份相关法案是今年6月17日由加拿大议员库珀提出的《加台关系架构法》（法案序号C－315），该法案目前已获一读通过。该法案主要内容包括：允许台湾政府驻加拿大代表办公室称为「台湾代表处」；该地区和平稳定符合加国政治、安全及经济利益，且为国际关切事项；任何通过非和平手段或以抵制或禁运来决定台湾未来的做法，都会威胁到亚太地区和平与安全，将引起加拿大严重关切。法案还规定，加方将支持台湾参与多边国际组织，包括世界卫生组织和国际民航组织；当台湾「总统」或资深政府官员非正式访加时，应免除依据联邦移民及难民保护法所规定的签证要求；当加拿大法律提及外国或其政府时，应包括台湾在内；加拿大和台湾可以相互签订协议，其中包括国家间国际协议在内。由于此法案与美国《与台湾关系法》在很大方面有类似之处，也被称为加拿大版「与台湾关系法」。如果其最终获得通过，一方面其将对加中关系、加台关系带来显著影响，另一方面也意味着加拿大立法机构与司法机构的相关实践「同一化」了。而此种实践「同一化」之后，加拿大行政机构所宣称的「一个中国」立场就完全「形式化」了。

三、应对建议

正如前文所指出的，对于台湾问题法律化，中国是近年才开始重视的。但从应对角度来看，中国目前的应对，主要还是停留在政治和外交谴责层面，鲜见采取相应的法律行动。实际上，由于他国是通过法律方式来操作台湾议题，相当于通过法律方式发起「法律战」，由于法律方式具有法律本身的特点，即具有「合法性」、不可逆性等，一旦相关立法确立或判决作出，将会产生持续性影响，且很难撤销或废除等；对于此种方式的应对，政治和外交途径当然是需要的，但同时一定要重视法律层面应对的配合，所谓「针尖对麦芒」是也。而且，更进一步讲，将政治应对和外交应对建立在适当的法律基础之上，相应应对将会更有效。

而从法律应对的角度来看，最重要的就是要找到能有效应对的法律工具。在这方面，我们可能需要区分立法与司法层面。

就司法层面而言，如果他国法院涉及到要处理与台湾「法律地位」有关的问题，为防止其作出认定台湾为「国家」之类的判决，我们可以考虑采取如下几方面的措施：

（一）在案件审理过程中，可考虑敦促相关国家外交部门向法院递交「利益声明」的方式来提醒法院谨慎处理相关案件。在「湖广铁路债券案」中，美国国务院正是通过此种方式介入到了案件的上诉程序之中，并最终成功推动阿拉巴马联邦法院作出撤销原缺席判决的判决。

（二）如果相关国家外交部门不愿递交类似于前述「利益声明」这样的文件，中国也可以考虑通过「法庭之友」的程序予以介入，以「法庭之友」的名义递交有关台湾「法律地位」的法律意见。

（三）善用加拿大等国在司法实践中早就适用过的相关理论即「一个声音」理论。所谓「一个声音」理论的含义是指，在涉及到国家重大外交政策的事项上，一个国家的立法机关、司法机关等应与本国行政机关尤其是外交机关的实践保持一致性。在判决作出前后，通过适用此理论，将有利于敦促或推动相关法院作出与本国外交政策相一致的判决。

而就立法层面而言，对于他国通过本国立法的方式来干涉中国台湾问题的任何举措，一方面，中国要善于利用自身的国内法来进行法律上的反制，如果国内法规定没有涵盖此种行为，则需要及时修改相关国内法，使之具有域外可适用性，在这方面，《反分裂国家法》是需要考虑予以适当修改的；另一方面，如果有必要，在外交上强力谴责的同时，还可以考虑并对推动相关立法的他国国会议员等实施制裁。(作者宋杰为浙江工商大学法学院院长暨浙江工商大学台湾研究院执行院长、博导，郑和英为浙江工商大学法学院国际法博士研究生)

（本文授权中时新闻网刊登，原刊于中评社刊发、中评智库主办的《中国评论》月刊）

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