奔腾思潮》华府对台军售政策调整─对「整体防卫构想」的坚持松动？（揭仲）

美国国务院与国防部高层愿意调整先前在对台军售上，只愿意出售符合「整体防卫构想」之「不对称武器系统」的政策，以回应中华民国及华府部分人士的强烈质疑。（达志影像／shutterstock提供）

华府国安高层对中华民国的军售政策近日似乎出现「调整」。先是美国国防部印太事务首席副助理部长罗伊尔（Jedidiah Royal）于美东时间10月3日晚间，在美台商会（USTBC）所举办的「美台国防工业会议」发表演说时指出，「中国大陆对台湾的施压行动可预见会更多」，并强调五角大厦会高度关注「台湾面对未来危机的应变能力」。

罗伊尔的说法，看似老生常谈、平淡无奇，但其实已对外释放出消息：中共于8月初在台湾周边举行环台军演，并正式推翻行之有年的「中线默契」后，美国国务院与国防部高层愿意调整先前在对台军售上，只愿意出售符合「整体防卫构想」（Overall Defense Concept, ODC）之「不对称武器系统」的政策，以回应中华民国及华府部分人士的强烈质疑。

后者的质疑，主要是这些所谓的「不对称武器系统」（依美国防部印太助理部长莱特纳（Ely Ratner）2021年12月8日于参议院外交委员会的证词，主要包括「岸防巡航飞弹」（CDCM）、「短程与中程防空飞弹」、「防御性水雷」与「能开创有利作战条件的指挥、管制、通信、资讯、情报、监控、侦察能力」（Enabling C4ISR）等）绝大多数只能在共军实际对台湾本岛发动大规模入侵时，才能派上用场，却无助于中华民国在非战争时期，应付共军类似8月军演时，主要以施压为目的之「灰色地带」行为。

果不其然，就在罗伊尔暗示政策可能调整后的第二天，美国国务院政军局区域安全与武器移转办公室主任克雷西（Laura Cressey）于10月4日，在同一会议发表演说时即表示，虽然「美国鼓励台湾发展不对称战略，包含发展小型、致命且机动的军事能力，以吓阻中国大陆对台侵略」，但也特别强调「这不代表国务院会因此拒绝任何不符合不对称定义的军购要求」，还进一步表示「美国会支持台湾维持日常军事活动需要的能力」。

对照美国务院政军局副助理国务卿芮斯尼克（Mira Resnick）今年3月告知美国国防产业高层，「美国希望台湾着重于不对称武器系统」，并告知中华民国政府将不会批准出售MH-60R反潜直升机；随后又在5月14日与美台商会及台湾美国商会（AmCham Taiwan）会员的视讯中，明白表示拜登政府调整对台军售政策，将终止大部分不属于不对称战力范畴之军售」的强烈姿态。克雷西的谈话很难不令人联想，华府国安高层虽然还是认为中华民国应优先采购符合「整体防卫构想」的「不对称武器系统」，但已经无法像先前那般强硬，也无法继续以此定义作为军售核准与否的标准。

尤其值得注意的是，「美台国防工业会议」的主办单位美台商会，在芮斯尼克5月14日宣布新的对华军售政策后不久，即曾罕见地与美国商会联名发布公开信，对美国政府将不再支持不属于「不对称战力」的军售，表达担忧与质疑。罗伊尔与克雷西选择在此一场合，宣布对台军售政策的再调整，似乎显示出这次调整绝不会只有「口惠」，而无实际的行动。

事实上，对「整体防卫构想」的坚持出现松动，还不只美国国务院与国防部，也包括国会山庄，且时间点比行政部门更早。

最具体的例证，是日前引起各方高度关注的《2022年台湾政策法》（Taiwan Policy Act of 2022），在争议不大的第204条原始条文中，原本要求国务院和国防部，需要在法案生效后的180天内，就「台湾自我防卫能力的强化情形」（Taiwan’s enhancement of its self-defense capabilities）向国会相关委员会提出评估报告；还特别载明评估项目需包括「台湾推动整体防卫构想的决心：包括台湾为了实践此一宗旨而正在进行中及规划中的措施」（an assessment of the commitment of Taiwan to implementing the tenets of the Overall Defense Concept, including the steps that Taiwan has taken and the steps that Taiwan has not taken to implement those tenets），而且在未来7年中，每年都要进行评估，形同变相要求中华民国一定要接受「整体防卫构想」。

但此一始终未引起外界太多关注的条文，却在美东时间9月14日联邦参议院外交委员会的初审中，遭到国会议员主动修改，将前述与「整体防卫构想」有关的文字全数删除。

事实上，早在共军于台北时间8月4日中午开始环台军演后不久，美国参议院外交委员会资深幕僚克劳奇（Lara Crouch），就在美东时间8月4日于美国传统基金会（Heritage Foundation）举办的对台军售研讨会中透露，即将审议的《2022台湾政策法案》已将相关字眼拿掉，以便让对台军售能更灵活、更有弹性。证明早在共军8月军演开始前，美国国会对「整体防卫构想」的坚持即已松动；而美国国会态度的变化，研判也对国务院与国防部中强烈支持「整体防卫构想」与「不对称武器系统」的官员形成压力，促成此次对台军售的再调整。

从国会山庄与行政部门对「整体防卫构想」的支持松动，再加上共军8月环台军演后台海军事情势的变化，与国防订单毕竟攸关选区工作机会等诸多因素的联合影响下，华府说不定会在接下来一段时间内，同意对中华民国军售若干先前被视为不符「整体防卫构想」与「不对称武器系统」定义的项目。倘若如此，则比较有可能败部复活的，或许就是今年3月遭华府通知拒售的MH-60R反潜直升机。原因包括：

1.MH-60R反潜直升机连续数年，一直都是美国海军强烈建议中华民国采购的武器系统。

2.出售MH-60R反潜直升机，最起码在表面上可大幅提升中华民国的反潜作战能力，也能明显增加中华民国对共军水面舰与潜舰的监控能力，可以做为华府支持中华民国强化应付共军「灰色地带」行为的具体象征，减轻行政部门来自国会的压力。

3.在随同MH-60R反潜直升机出售的项目中，如果还包括CDL 海鹰资料链，与替部分海军主战舰加装SQQ-89（V）2反潜作战系统及LAMPS-3的舰载设备，就可大幅提升国军「能开创有利作战条件的C4ISR能力」，其实也符合前述「不对称武器系统」的定义。

因此，重新同意出售MH-60R反潜直升机，不失为当前情况下，华府各方都可接受的选项。

对中华民国而言，更重要的还是能否运用当前华府对「整体防卫构想」的坚持松动之机会，设法确保未来国造潜舰若进入量产时，潜舰战斗系统的来源。毕竟在华府坚定支持「整体防卫构想」与「不对称武器系统」的人士眼中，「潜舰国造」可说是最看不顺眼的项目。因此中华民国还是无法排除日后华府行政部门会透过拒绝批准出售潜舰战斗系统的方式，迫使我方大幅减少、甚至完全停止国造潜舰后续的量产计划。

（作者为中华战略前瞻协会研究员）

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