奔腾思潮：卢业中》由人事布局看拜登政府的外交政策走向

美国总统当选人拜登1月14日在家乡德拉瓦州威明顿（Wilmington）发表电视谈话的神情。（路透）

拜登即将于1月20日正式就任为美国总统，其主要内阁团队成员已大致被选任，尚待参议院的同意任命。以目前媒体揭露之人选看来，拜登新政府团队成员大致有背景多元、经验丰富、及同意全球主义等特点，其施政也将有较高的可预测性。

拜登自去年11月中旬起即开始进行人事布局与征询，若以《华盛顿邮报》截至1月15日的统计，其内阁将由包括副总统及白宫幕僚长等25位人士组成，背景相当多元。拜登在竞选期间即多次表示要打造一个多元的内阁，反映在性别比例与族群分布上。依据《华盛顿邮报》统计，在25个职位中，有12个为女性出任（含副总统）、至少13位为非白人族裔，大幅超越川普就任时的内阁成员，也较欧巴马更多元一些。

如人选均获参议院顺利通过，则国防部将首次由非裔出任、财政部长将首度由女性出任、国土安全部长将首次由拉丁裔出任、内政部将首度由原住民出任、白宫经济顾问委员会主席及预算局局长都将是首次由少数族裔女性出任。

拜登内阁成员第二项特点为具有行政经验，尤其是华府经验；其优点在于有较高的可预测性，弱势则是可能被抨击为欧巴马第三任。首先，拜登提名了担任副总统时期的国家安全事务顾问布林肯（Antony Blinken）出任国务卿。布林肯于欧巴马第二任期时出任美国副国务卿，先前从政资历亦非常完整。财长人选叶伦（Janet Yellen）亦曾任联准会主席，司法部长亦曾处理奥克拉荷马爆炸案。欧巴马时期的官员如托马斯·格林菲尔德（Linda Thomas-Greenfield）出任美国驻联合国大使、海恩斯（Avril Haines）被提名为美国国家情报总监，而美国国土安全部前副部长马约卡斯（Alejandro Mayorkas）则被提名为国土安全部部长。其余内阁成员也多有至少州政府层级的执政经验。

此外，苏利文（Jake Sullivan）出任白宫国家安全事务助理，他亦曾任布林肯副手、同时相当年轻。拜登同时提名美国前国务卿并曾参选美国总统的凯瑞（John Kerry），出任美国总统气候变迁议题特使。曾任欧巴马国家安全事务助理的莱斯（Susan Rice）将出任白宫国内政策委员会（Domestic Policy Council Director）、曾任美国驻联合国大使的鲍尔（Samantha Power）获提名掌管美国国际开发署（USAID）等，均为华府熟悉的老面孔。可以看出拜登防疫与经济优先、施政力求稳定的考量。

拜登新政府人事布局由稳定中求表现，这符合历任美国政府（川普除外）的行事作风，且由他们多数具有华府经验，甚至与拜登共事的经验，显示此一新政府可能不需要（且环境亦不允许）太长的磨合期。拜登政府上台初期必定是以经济及疫情为第一优先，之后才能处理对外关系。相较于川普的「美国第一」却造成「美国唯一」的口号，拜登将重新界定美国的国家利益，审时度势（choose his time and space）制定外交政策。

除了背景多元、从政经验丰富外，拜登内阁成员在意识形态上多属温和派或非极端的进步派，但值得注意的是，包括拜登本人在内，他们多不排斥全球化，但主张政府要能够调和经济全球化带来的利弊得失。反映在外交政策上，他们并非孤立主义者，将支持透过外交手段来重建美国领导地位，但主张要能为美国中产阶级带来实质利益的外交政策才是较佳的政策。

拜登团队的外交政策首要特点将是支持多边主义并强化盟友关系。在此重点下，欧洲国家与美国的关系自然成为拜登要修补并广泛运用的外交基础。然面对中国大陆的崛起与挑战，拜登日前宣布国安会将设立印太事务协调官，由历任国务院、国防部等重要职位的坎贝尔（Kurt Campbell）出任，下辖包括中国、东亚暨太平洋、及南亚等事务至少三位资深主任；其中中国事务主任一职亦将提升为资深主任，由曾于国务院及国安会任内处理中国及北韩事务的罗森伯格（Laura Rosenberg）出任。以专责事务主任之架构而言，此等安排将使得未来国安会处理亚洲事务的人力已超过其现有处理欧洲事务的人力。

上述人事布局以及组织改造的政策效应值得期待，尤其是坎贝尔本人出任国务院东亚暨太平洋事务助卿时，即是参与国务院内部重返亚洲政策决策与执行的要角，拜登团队的外交政策应不至于出现重欧轻亚的现象。

我们对此表达肯定之际，也应思索拜登上台后美台关系的可能走向。即便拜登政府主观上愿意强化与台湾关系，但客观上其他对美国威胁更大的挑战如经济、疫情等应会是其政府在人力财力等资源配置的重点。

（作者为国立政治大学外交系教授）