奔腾思潮》多数总统的共治政府：法国新政局的省思（陈淳文）
马克宏遵守宪法规定，充分尊重巴尼耶的组阁权，形成「右中共治」的新政局，可以算是一个「准右派政府」。（路透社）
2022年以58.55%得票率连任成功的马克宏总统，在2024年6月9日法国的欧洲议会议员选举结果出炉之后，以左右极端政党得票率大幅增长为由，宣布解散国民议会，也就是法国国会两院中的「下议院」。法国国会议员选举采两轮投票制，政府随即于同年6月30日与7月7日举行第一轮与第二轮国会选举。选前来势汹汹，志在必得总理大位的极右政党「国民联盟」（Rassemblement National）虽然最后席次大增，加上其盟友共得142席，但距离议会过半的289席还十分遥远。反之，在欧洲议会议员选举期间分裂对立的左派政党，反而在总统解散议会的决定后迅速重整结盟，组成「新人民阵线」（Nouveau Front Populaire）一起协同作战。此由多党组成的左派选举大同盟最后共得193席，成为议会内第一大政治势力。至于由总统所属政党及其盟友所组成的总统联盟共获得166席，沦为议会内第二大势力。就个别政党的席次而言，极右的国民联盟以126席居首，总统所属的「团结共和」（Ensemble pour la République）则以97席居次，排名第三的则是72席的极左政党「不屈法国」（La France insoumise）。国民议会虽细碎化为十余个大小政党，但由总统联盟的中间派、极右派国民联盟与左派大联盟新人民阵线等三大团体构成新议会的三大支柱。选后的首要问题是新总理如何产生？新政府如何组成？由此问题溯其根源则是要问：总统为何解散国会？
一、解散国会是总统莽撞失败的豪赌？
2022年连任成功的马克宏，其所属政党在同年的国会大选中获得172席，是国民议会中的第一大党，与第二大党国民联盟的89席相较，仍领先不少。在选后的国民议会中，支持总统的中间派政党所组的总统执政联盟共有250席，是第一大势力。以不屈法国为首的左派联盟则有151席，屈居第二。国民联盟则因无法与其他右派整合，虽居第三，却无法发挥更大的影响力。执政联盟虽系相对多数，但因没有过半，仍属「少数政府」，施政困难重重。连任的总统原想大刀阔斧地进行改革，以留下历史地位；但国会的现实令其理想无法施展，寸步难行。这是马克宏在大选两年后解散国会的第一个原因。
马克宏第一任进行多项重大改革，其中有关退休制度改革引发反弹尤剧，后因疫情受阻，至第二任开始历经诸多妥协与社会抗争后，终于立法通过。（参见陈淳文观点：从议会民主到街头暴力，法国民主出了什么问题？）即便如此，反对退休改革的左派力量不断凝聚增长，成为总统持续推动改革的最大障碍。不过，鉴于第一任施政绩效尚佳，法国整体经济情况确实改善甚多，失业问题几乎不再成为困扰。加以即将举办奥运，全国看似一片欣欣向荣；马克宏觉得2024年6月是一个理想的改选时点。
此外，在欧洲议会议员的选举期间，左派各党相互竞争对立，右派亦无法有效整合。极右派虽正蒸蒸日上，但也还没有膨胀壮大到可以立即在全国各选区皆能派出有战力的适格候选人。突袭式的改选令在野左右派各政党都措手不及，受到最小冲击的就是拥有执政优势的执政党。
如果马克宏在剩余的三年任期想要有所作为，最好要有国会多数的支持，这是启动提前改选的重要动机。在目前没有多数席次的情况下，其若持续推动改革，一定会刺激在野政党及其选民，无可避免地凝聚反政府力量，进一步壮大在野党。加以极端民粹主义潮流是近年西方民主体制下的最大隐忧，在欧洲议会议员选举后，以反制极端民粹主义作为提前改选的理由，可以再次唤起法国理性中间选民的热情。
总之，面对民主选举，任何政治选择都是一种赌注。就结果论，马克宏不算全盘皆墨。先就唤醒选民热情而言，此次国会选举投票率超高，尤其第二轮投票日已进入法国暑期长假期间，投票率竟仍高于第一轮投票。此次第二轮投票率是67.1%，远高于上次2022年国会大选第二轮的46.23%。再者，总统自己政党的席次虽大幅衰减，但极右派的席次远不如选前预期，遭致挫败。团结中间选民以阻止极右派进入总理府的号召，显然成功。最后，仓促成军的左派大联盟虽成为国民议会第一大势力，但其联盟内部仍存有诸多分歧与矛盾有待整合。
若以外国人的角度去看法国此次宪政运作，至少有以下两点值得注意。第一，半总统制不是总统制：即使在2022年马克宏是以近六成的得票率获得连任，且总统所属政党仍是国会改选后的第一大党，执政联盟是国会第一大势力，但因政府在国会中仅握有相对多数席次，其施政仍然处处被掣肘。多数总统加上有相对多数席次支持的政府，其施政却仍显得步履蹒跚，此正充分展现半总统制所固有的内阁制框架与精神：制定决策与落实决策的场域不在总统府，而是在内阁与国会。此致使想要留下历史定位而企图继续推动改革的总统，有下注解散国会的强烈驱力。第二，半总统制的国会更不是行政权的橡皮图章。即使是多数总统在国会中同时拥有多数席次，执政党仍不可能透过多数辗压而为所欲为。马克宏的第一任不仅以66.1%的得票率胜选总统，其政党更以351席一党单独过半，一党完全执政。尽管如此，如退休制度此等重大改革，历经诸多政治协商、公众讨论与社会抗争，最终仍未能在其第一任任期内修法通过。（参见陈淳文观点：法国退休改革大战-马克宏为何坚持不退？）此除了因法国国会系两院制，尚有参议院外；执政党不用多数辗压，而是努力寻求各界认同，妥协共识是原因之一。此外，执政党议员对于改革幅度仍有多元意见，而非总统一声令下即全部口径一致。而国会在制度上更给予在野少数党适切地保护，让少数党仍能发挥一定程度的监督制衡力量。总之，依半总统制之制度精神，不论是府院一致的完全执政，还是总统在议会仅握有相对多数席次的少数政府，议会都应存有并发挥制衡总统及政府的监督功能。
二、共治政府是总统恣意专擅的产物？
2024年7月初的国会改选结果总统所属的团结共和党沦为第二大党，由团结共和党与中间派各政党所共组的总统联盟则成为国会第二大政治势力，其距离国会过半席次尚十分遥远。在此情况下，原执政的总统联盟自不可能继续执政，故其于选后立即提出内阁总辞。
依法国现行宪法第8条规定：「总统任命总理，并在总理提出辞呈后令其去职。依总理之提议，总统任免内阁其他成员。」就条文字义来看，很显然地总统对总理有任命权，但无主动免职权；且总理拥有组阁权。此外，总理与内阁一经总统任命后即行就任，无需国会同意。不过在习惯上，新政府上台后会对国会进行施政方针报告，并可依宪法第49条第1项规定，向国会提出信任投票，作为新政府获得国会支持的具体展现。但若新政府并无拥有国会多数席次之支持，总理就不会发动信任投票程序。再就国会的倒阁权而言，须至少十分之一以上的国民议会议员连署，连署成案后在48小时内记名投票，仅同意票超过总额半数以上才算通过。以此次改选后的国会结构来看，除非左派联盟新人民阵线与极右的国民联盟联手倒阁，否则没有任何力量可以推翻政府。但是新人民阵线内的第一大党，就是极左的不屈法国党。然极左与极右两党可谓势如火水，两党政策主张南辕北辙，殊无合作联手的可能。
历经55日没有新总理的日子，马克宏在与各党领袖与代表分别面议沟通后，终于在9月5日任命出身温和右派政党的巴尼耶（Michel Barnier）出任总理。此举令国会第一大势力新人民阵线异常愤怒，宣称将杯葛到底。而依据9月6日公布之民调，74%的人认为「总统没有尊重选举结果」，55%的人认为「总统偷了选举」。但马克宏为何做此选择？
首先，国会内第一大势力左派大联盟新人民阵线虽有193席，但距离过半还差96席，其无法单独组阁执政。属中间派的总统联盟如果与左派组联合内阁，固然在席次上可以轻易过半，但事实上不可能。因为左派向来反对马克宏的退休改革，以及其他重要经济政策。（参见陈淳文观点：仅延退两年，为何法国人抗争不止？）若让左派组阁，其首要政见就是要推翻马克宏横跨两任任期，历时六年多好不容易才通过立法的退休改革。此不仅马克宏个人不能接受，过去为此而苦战多年的总统联盟之阁员与议员也多数不能接受。为维系改革成果，左派不能上台执政。
至于右派，温和的共和党（Les Républicains）及其盟友仅有47席，就算其与极右之国民联盟合作，也仅有189席，席次总数还不如左派大联盟。但更重要的是选前「反极右执政」的呼吁声言犹在耳，并以此刺激温和理性的中间选民出来投票，选后总统怎么可能放手让极右派组阁执政！就算温和右派有些人愿意向极右靠拢，但多数温和右派的议员是不愿与极右党合作，更怕自己被视为是极右派人士。连温和右派都不可能与极右派合作，总统执政联盟更不可能与极右党共组联合内阁。
在左派大联盟与极右派都不可能上台组阁的情况下，国会选举败选的总统执政联盟虽仍是国会内第二大势力，但也无颜完全不顾选举结果而继续担任总理并组阁。马克宏最终任命温和右派上台组阁，形成「右中共治」的新政局；亦即总统执政联盟与温和右派合作，形成拥有233席的相对多数。其虽仍未过半，但确实已是国会内拥有最多席次的政团。此外，马克宏遵守宪法规定，充分尊重巴尼耶的组阁权，新政府虽仍留有十余位前政府阁员，但多数阁员仍是右派人士，可以算是一个「准右派政府」。正因如此，总统执政联盟内的各党议员亦有人对由右派组阁表示质疑与不满，毕竟右派共和党的实力不够，如何能取得组阁权？
总统任命巴尼耶出任总理并由其实质组阁一事，自然引发诸多不满。自认胜选的左派大联盟与席次大幅跃进的极右派，二者皆自认有权组阁但却都无缘执政。又由于倒阁是记名投票，极右与极左不敢公开联手合作倒阁。而由温和右派组阁的新政府仅拥有脆弱的相对多数，未来必定风雨飘摇，命运难料。但就总统的权力行使而言，似无明显瑕疵。尽管改选后总统所属政党仍是国会内的第二大党，其所领导的总统执政联盟是国会第二大政团，马克宏仍不敢蛮横地不顾选举结果而任命自己的党人出任总理并组阁。其次，虽议会内席次数排名第五的共和党仅四十余席，实力薄弱；但马克宏提名总理后仍恪遵宪法，相当尊重巴尼耶的组阁权，而不是把他当成傀儡或花瓶；就此形成「右中共治」。与过去曾出现总统与总理分属敌对政党的「左右共治」相比较，此次「右中共治」是总统与总理分属两个相互协力合作的不同政党；但在前述两种共治型态中，总理都享有实质组阁权。
马克宏当然有其政治算计。巴尼耶能够出线至少有以下诸理由：第一，极右派为了吸纳温和右派以期更加茁壮，基本上不会处处与温和右派相冲突。所以面对一个准右派政府，极右派不好下重手。第二，巴尼耶已经73岁，原则上没有在三年后竞选总统大位的企图。他的出线，可以令中间派有志总统大位的重量级人物放心；因为没有人成为马克宏的东宫太子。第三，巴尼耶及其政党基本上支持马克宏过去的改革政策，尤其是退休改革；他不会让过去多年的改革努力转眼成空。最后，巴尼耶是资深的政治工作者，自1993年起即四度出任部长，两度出任欧盟执委会委员，并担任过地方省长，最后是负责英国脱欧的欧盟首席谈判代表，不论是对国内或是国际政治事务，他都有广阔的视野与丰富的经验。对于不能再竞选连任的总统而言，最怕有野心的总理处处与其争锋，甚至令其提早跛脚。马克宏的总理选择使其在未来的任期内仍能扮演重要角色，持续推动其改革政策，以留下其历史定位。
我国现制是与法国十分接近的半总统制，在两国宪法的比较上，法国总统远比我国总统享有更多且更大的实权。举其要者包括法国总统可以主动解散国会，同时也是内阁国务会议的法定主席。反之，我国总统不能出席行政院院会，也无权主动解散国会。但是在实际宪政运作中，我国总统却远比法国总统更加强势，更近似于总统制的总统。以过去八年为例，2016与2020年我国总统当选人的得票率分别是56.12%与57.13%，其皆不如马克宏分别于2017年第二轮选举所得的66.1%与2022年的58.55%。马克宏的第一任，其所属政党在国会亦拥有压倒性多数席次，虽府院一家，一党完全执政，但其各项改革仍阻力频频；其中退休制度改革，历经五年都无法通过。其第二任在国会仅具相对多数，以议会内第一大党与第大一政团组成的「少数政府」，从2022年上任至今年解散国会前，其施政更是寸步难行。反观我国，在2016至2024年间，总统所属政党在立院都拥有过半席次。从前瞻基础建设、党产、年金改革、废核，到含瘦肉精之美国肉品进口案等，总统与执政党的意志无可阻挡，无坚不摧；在野党根本无力对抗。2024年大选后我国再次出现少数总统，其所属政党也因败选而沦为立院第二大党，当然也就没有立院过半席次。在此情况下，总统任命行政院长不仅完全不曾与在野党领袖或代表面议沟通，其更高度介入阁揆的组阁权。
因为其所属政党在国会选举中败选而沦为第二大党，法国的多数总统必须释出总理职位与组阁权，忍受「右中共治」。宪法上权力远不如法国总统的我国少数总统，竟能未经咨询在野政党领袖，不顾原立院多数党已败选为第二大党的立院选举结果，仍迳行任命其同党人士出任行政院长并主导筹组少数政府。面对此情事，在野党不敢力争阁揆职位与组阁权，也不曾听闻多数人民谴责「总统偷了选举」！同样是半总统制，相近的宪法规范，类似的选举情境与国会内皆是三股势力分立的结构，二国的宪政运作为何竟有此云泥之别？
（作者为教育工作者）
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