奔腾思潮：卢业中》 拜登抗中为保台？

美国国务卿布林肯今天发表首场外交政策演说，将因应中国大陆挑战列入8大优先工作。(图/路透)

美国白宫国安会于3月3日发布「国家安全战略中期指导方针」（Interim National Security Strategic Guidance），作为拜登政府在接下来几个月后正式公布国家安全战略之前，相关部门拟定政策的指导原则。而在同日稍早，国务卿布林肯（Antony Blinken）也发表第一场有关外交政策演说，题为「一个为美国人民的外交政策」（A Foreign Policy for the American People），则是将国家利益及价值与民众福祉和期望相结合的论述，希望赢得美国人民的支持。

上述两项文件可说是拜登政府上任迄今，对于国家安全与外交事务未来将面临之挑战与因应蓝图较为全面之说明，而发布之背景与目的主要有三。首先，是借此稳定美国民心并争取支持。拜登在美国疫情尚待控制与经济犹未复苏之际上台，美国国内各界多在猜测拜登何时将对国会参、众两院联席会议进行演说（作用即等同总统多从就任第二年起发表之国情咨文）。

拜登固然在大选得票数创下新高，但美国内部两极化现象也是前所少见，迫使拜登撤回拟提名之部分内阁人选，纾困方案也尚未获得国会通过。为避免美国民众的高度期望转为失望，同时兑现其将制定有利于中产阶级的外交政策的竞选主张，拜登政府此时进行国安与外交政策论述确实不失为良策。

其次，向主要对手国家发出信号。拜登团队在国安与外交方面予人沉稳老练的形象，竞选期间也表达出调整川普的外交政策的意向，然美国的主要对手国家很可能对此存有川普强硬、拜登软弱的刻板印象。本次发布的两份文件对于盟友、伙伴、及对手等，均有相当程度的界定，有利于后续美国与盟友及伙伴协调立场。

第三，为政府部门争取因应时间以及国会支持。美国总统受邀至国会发表国情咨文说明未来一年施政目标，主要目的在争取国会对后续行政部门所提法案及民众对未来愿景的支持。而本次两份文件剀切指出在国安外交领域，美国正面临议题多元、挑战棘手的情境，确实有向人民报告以争取认同的意味。尤其，布林肯特别提到国会未来在适当时机将有更多的参与，「在起飞时，而不是仅在降落时才有角色」，这将有助于拜登政府恢复两党一致外交政策传统的意图。

从「美国优先」到「美国人民优先」的外交政策。

布林肯的演讲指出中国大陆是美国最严峻的地缘政治竞争者，而「指导方针」亦称之为唯一有潜在综合实力挑战国际体制的主要竞争者，将美、中的竞争正式搬上台面。中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪2月初对美的谈话，看来并无助于减缓美国民众对于中国大陆日益兴起的民族主义与过度自信的忧虑。

然若细究布林肯所言，其重点在于如何构筑一个以美国人民为主的对外政策，演讲之标题似也与林肯所言民享（for the people）概念相呼应。美国民众对于外交政策有疏离感，除非是迫切的危机，否则民众很容易无视国际问题的存在，而布林肯表示，拜登政府的目标就是要让美国民众认知到外交政策的意义，其手段则是透过外交，让美国在国际与国内都能更为强大。换言之，川普的「美国优先」，在拜登时期将是「美国人民优先」的外交政策。

暂不论布林肯所言以谦逊与自信为本的外交政策会否成功，但拜登政府以美国为主、对人民有利的政策趋向应不会改变。即便是与中国大陆的竞争乃至冲突关系，仍将以建立美国的优势作为思考的起点，并将如何让美国民众感受到外交政策所带来的好处作为重点。

吾人应当以务实主义，而非过去习以为常的冲突/合作、孤立主义/国际主义、围堵/交往等二分法来看待拜登政府的外交政策。

（作者为国立政治大学外交学系教授）