独家专访／看不到愿景！张荣丰谈新南向：应扎实调研
▲为避免经济过度依赖中国，新南向政策成蔡英文政府的重点政策之一。(图／东森新闻提供）
《新南向周年挑战》系列一
文／蔡百蕙
前言：520将至，作为新政府执政周年的亮点政策「新南向」，重要性为何？又将如何影响国家发展？本系列报导将从政策规划、执行周年检讨和重点目标国家最新发展等面向，探讨「新南向」政策可创造的潜在机会与影响，崛起中的南向18国，为何是能够带动台湾向前进的解方。
台湾企图以南向取代西进，第一次的尝试发生在1992年，当时操盘的前国安会副秘书长张荣丰，是受到前总统李登辉依赖的重要国安幕僚，历任两任总统，纵横国安系统13年，外界认为著名的「两国论」是出自他和现任总统蔡英文(时任陆委会主委)之手，研拟十八套剧本解决台海危机的也是他。
《东森新闻云》独家专访张荣丰，从政策的战略布局，以及当年规划南向政策的经验切入，深度解读新政府的「新南向」，同时更为「新南向」提出诤言。访谈中张荣丰数次强调，仅管如今在野，但心系台湾发展，有时候观察时政有感，为了台湾，觉得不得不言，「这是我对台湾的commitment。」
「新南向跟8800亿的前瞻基础建设有同样的问题，都是没有愿景、没有做调研。」张荣丰指出，周延的策略规划，首先要确立愿景，而愿景就是以扎实的调研资料为基础，结合国家、执政党和领导人的核心价值，发展出未来政策完成时的图像。
对于所有的政策制定，张荣丰有一套国安惯用的战略布局思维和作法，强调第一步扎实调研的重要性，「一定要有一群人，真的去做好调查研究，」才能描绘出愿景，「其实我们台湾对于未来的政策都没有愿景的概念，愿景确定了，再倒推，看需要什么政策工具去执行，没有愿景，就看不到完成的那一天会长什么样子。」
受限大环境，首次南向失败收场
然而，1992年首次提出南向政策时并未成功。张荣丰自我分析，当时的台湾热钱泛滥，很多夕阳产业又无处可去，于是就想去中国，「可是1992年的中国其实不是很成熟，中国市场真正可运用廉价劳动力的时间是在1994年，因为放弃计划经济，且实施人民币并轨，大幅贬值等，让加工出口有国际竞争力，带动了中国的崛起。」
仅管90年初兴起了第一波的中国热，却也衍生了「台流」的现象（注）。在投资环境尚未成熟的情况下，许多台商投资失败以后却又回不来，「很多人还是往中国跑，又禁不了，才想到用南向来分散这一股大陆热。」
结果，在中国市场仍具强大吸力时推动南向，以致南向未果。张荣丰认为，92年的失败也与政治角力有关，当时李登辉的权力其实并不稳固，前行政院长郝伯村直到1994年才下台，此外，当时经济部也非常排斥南向，觉得多一事不如少一事，政务系统并未全力支持。
「那时南向没有成功，进入中国的死了一批台商，就变台流，那个年代大概是这样。」
时隔25年，如今国际环境大变。一位曾负责民进党国际与两岸事务的人士表示，现在推动南向是大趋势之所在，中国的经济在下修，许多产业有出走的压力，又正好遇上东南亚的回春和印度的崛起，同时有两股力量在牵引，此刻发展新南向，可谓水到渠成。
对如今占有大环境优势的新南向，张荣丰忍不住提出建言，应把握机会好好规划，台湾总是把东南亚看做铁板一块，其实每个国家都不一样，「现在的新南向应该记取1992年时的失败，做很扎实的调研，老实说，当时没有能力做那么大规模的调研。」
▲有上万家台商投资的越南是新南向七大重点国之一。（图／翻摄自Librestock图库)
检视当前的政策调研，大多就是找一些GDP等经济发展资料，但张荣丰认为，真正战略规画需要的调研，是目标国的政府组织架构、决策模式、重要人脉等等，例如菲律宾总统杜特蒂的决策模式是什么？亲信是谁？「这些如果不知道怎么打得进这个国家，不可能！」；「这些我们都没有下狠功，台湾不要说印度，往东北走一点，琉球我们都不太了解。」
「在这种情况下要去做新南向政策，就是大家分钱哪，把项目报上来，就这样。」
盘点现况，掌握未来趋势
张荣丰直指，目前的新南向也对未来的环境评估不足，「政策规划都是在因应未来，」例如未来10年国家人口会如何变化？有哪些新知识正在发展？全球化又会如何影响？政策内容看不到对未来环境的确实评估。
由于人口是统治的基石，在所有未来趋势中，他表示，人口变化对政策考量至为重要。台湾在2017年已迈入高龄社会，到了2025年，65岁以上人口占比达20%，就成为超高龄社会，持续老化到2028年，届时，1个老人背后支撑的年轻人会少于3，「这个社会就没办法运作，势必要有移民，」现在又少子化，生小孩来不及。
于是，到底东协哪些国家还有人口红利？又要和这些国家建立一个什么样的关系？都和台湾快速老化的人口趋势有关，「可是现在移民政策却很消极，是用陆配、外配来补，没有整套的移民政策。」
此外，在一定要有移民的情况下，却无任何对文化冲突调适的机制，「所以我们是一个很不友善的国家，到2028年社会无法运作时，还有人口红利的东协国家也不多了，大概只剩菲律宾和印尼。」
张荣丰直言，政策规划如果没有看到这些重要趋势，他很难想像政策规划出炉时的图像，「等到南向政策推动了，或者公共政策做好了，其实人口都已经转变了。」
「现在普遍林全政府可以看到的就是这个问题，其实马英九的自由经济示范区也是，喊个口号大家就去搞项目，都没有画愿景。」在他眼中，缺乏愿景目标的政策就只是口号；对未来环境没有评估的政策，包括现在大力宣传的前瞻基础建设，也就谈不上前瞻。
真的不够前瞻吗？近一年来，蔡政府对新南向的蓝图有以下描述。
民进党新南向政策的首次提出，是在2015年的9月，当时身为民进党总统参选人的蔡英文，在民进党举办的外交使节酒会上正式宣布，民进党将在未来推动「新南向政策」，她表示，将强化对东协和印度的整体关系，并在贸易投资的面向之外，推动双方民间交流、文化、教育研究等多方面的连结，发展多元、多面向的伙伴关系。
接着，直到去年8月，在由总统蔡英文召开的对外经贸战谈会议，正式提出《新南向政策纲领》，《纲领》中揭示的政策愿景，是要建立抽象的「经济共同体意识」。问题是，从欧洲共同体1957年成立算起，欧洲整合60年来仍不断有反对声浪，英国尚且在入欧40年后选择脱欧。一位过去曾长期负责民进党国际事务的人士都直说，这样的愿景是学者唱高调的语言，没有意义。
如今，1年多过去，张荣丰总结，执政党从上到下，包括总统蔡英文，仍未喊出经过扎实调研、纳入未来趋势、结合领导人与国家核心价值的新南向的愿景，「因为那(新南向)是一个口号，一个竞选的口号。」
注：「台流」泛指滞留在中国大陆等待机会的失意台湾人。