国会改革吵什么？　30年历史与争议一次看（一）

▲ 国会改革法案释宪案，宪法法庭6日进行言词辩论。（图／翻摄自YouTube／司法院影音）

● 王婉谕／时代力量党主席

2024年4月以来的国会改革修法，引起强烈的争议，立法院内上演全武行，立法院外民众频频聚集抗议，法界群起连署呼吁退回修法重新审议。三读通过后，总统府、行政院、立法院民进党团、监察院都声请释宪，宪法法庭也在7月19日裁准暂时处分，冻结了这次修法的大量条文。

国会改革，是一段长达30年的历史，最早始于1990年代的终结万年国会与修宪工程，以下就请跟着我们，一起回顾这段历史。

国会改革的起点：从国会职权集中的修宪工程谈起

为什么国会要改革？要从我国的宪政体制说起。

与国际常见的行政、立法及司法三权分立不同，我们把考试权从行政权分出，把监察权从立法权分出，形成行政、立法、司法、考试、监察的五院五权制度。同时，我们还有由人民直选的「国民大会」，代表人民，行使修宪、总统选举及罢免的权力。

▲ 《中华民国宪法》将监察权从立法权分出。（图／记者李毓康摄）

在一般民主国家，代表民意，行使立法权的机关称为「国会」，履行审议法案、议决预算、监察权与代表权等各项权力。所以，中华民国的五权宪法制度中，国会的职权一分为三，由国民大会、立法院、监察院来分享。

从1990年代开始，修整怪异的宪政体制，整并立法机关，一直是十四年来七次修宪工程的主轴。废除国民大会后，监察委员不再由省市议会选举，改由总统提名、立法院同意，考试院、司法院的人事同意权，以及总统、副总统罢免提案权，都转由立法院行使，总统则由改由人民直选。

至此，一分为三的国会职权，逐渐往立法院集中。

还没改完的国会改革：软弱无力的立法局如何变成立法院

在两蒋统治时代，台湾的立法院常被戏称为行政院的立法局。原因很简单，从中国搬来台湾，1948年后从未改选的万年国会，霸占立法院大多数的席位，只是蒋介石、蒋经国政权的橡皮图章。

直到1991年12月31日，在任超过43年的第一届立法委员，终于全数优待退休，终结了「万年国会」。

之后，我们经历了三波的国会改革。

▲ 「万年国会」终结后，台湾经历了三波的国会改革。（图／《ETtoday新闻云》资料照）

第一波的改革，发生在1999年，重点在于提升议事效率，提高法案通过数。例如：制定党团协商制度。然而，用「乔」的党团协商，凌驾应该好好「讨论」的立法过程，伤害了立法品质和专业性。

第二波的改革，发生在2001～2002年，透过改善党团协商制度，强化委员会权力，来纠正党团协商带来的不良影响。虽达成一定成效，但并未显著提升立法品质与公众信任。

第三波的改革，自2001年展开。推动者认为国会乱象与立法委员素质不佳，是因为国会席次太多，复数选区让地方型的恶劣政客能进入立法院，因此推动了国会席次减半与单一席次两票制，但也加剧了票票不等值，造成小党生存空间受限，压制少数声音等问题。

这三波改革，并没有让立法院马上变好， 仍有许多问题导致后续的改革声浪。

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举几个例子如下。

〈一〉挑灯夜战赶工立法成常态，立法品质堪忧

▲ 立法院在会期结束前挑灯夜战，赶工立法，已经不是新闻。（图／《ETtoday新闻云》资料照）

三十几年来，立法院在会期结束前挑灯夜战，赶工立法，已经不是新闻。三读通过的条文重复、遗漏、文字错误等状况层出不穷。难以想像一个民主化三十年的国家，竟然用这种清仓的方式，接连通过攸关全国人民的法律。

〈二〉立委频繁更换委员会，难以养成审查专业

更糟糕的是，由于立委每年皆重新调整所属委员会，委员会成员频繁变动，导致立委难以长期深入的参与特定政策领域，委员会的质询与审查，很自然变成立委的秀场，而不是展现专业实质审议的地方。再加上党团协商架空了委员会，越来越多的委员会法案审查沦为过场，更进一步削弱了委员会的作用。

〈三〉行政权与立法权武器严重失衡，「立法院」还是「立法局」？

在2000年首次政党轮替之前，行政权与立法权皆由执政党掌握，立法院只是行政院的橡皮图章。政党轮替后的2000至2008年，尽管在野的国亲两党掌握国会多数席次，但并未修法强化立法院的权力。

2008年至2024年，国、民两党掌握行政权与立院多数，前后完全执政16年，完全没有提升立院权力来监督自己的诱因，因此，国会改革未有实质进展。

▲ 国、民两党掌握行政权与立院多数，前后完全执政16年，完全没有提升立院权力来监督自己的诱因。（图／记者屠惠刚摄）

再者，国、民两党完全执政时，行政院只需与执政党立委事前「沟通」，即可顺利通过法案。这导致行政院经常独厚执政党立院党团，在提供资料、法案说帖时大方，对于在野党则是层层阻碍、推托再三。在这种情况下，在野党经常批评执政党的立委是党意立委，执政党占多数的立法院只是行政院的立法局。

问题的根源，还是在于立法院缺乏辅助监督的调查权。缺乏足以抗衡行政权武器的在野党，只能在国是论坛、质询等场合作秀搏眼球，吸引媒体关注，但始终无法有效监督行政权。

国会改革的在野共识：支持强化国会权力

也是因为这样，赋予立法院听证权与调查权，强化立法院职权来监督制衡行政权，成为过去30年来不分蓝绿，在野国会改革法案的最大共识。

一定有人会问，现在的国会不是可以调阅资料吗？这和「调查权」和「听证权」有什么不同？以下就带大家来解析。

什么是听证权（Hearing Power）？

立法院的听证权，是指立法院可以召集相关人士或专家，到立法院进行听证，以了解特定议题或法案对利害关系人的影响。通常，听证会通常由相关委员会召开，涵盖的主题广泛，从公共政策到法律修正的评估，都可以成为听证会的内容。

▲ 听证会必须搭配一定的规范，约束出席者说真话。（示意图／撷取自直播）

听证会跟现有公听会最大的差别，是必须搭配一定的规范，来约束出席者说真话，不能说谎。对于行政官员，通常还会课以出席的义务，不能拒绝或是无故缺席立法院听证会的邀请。

什么是调查权（Investigation Power）

立法院的调查权，是一种资讯取得权的辅助性权力，用以辅助立法院行使职权，针对特定议题或事件展开调查，监督行政部门。文件调阅、要求证人出席作证等形式，都是调查权实际行使的可能作法。

除了台湾，目前许多国家都有「国会调查权」制度。为了厘清真相，可以要求与调查事项有关的政府官员与人民到国会作证。如果接受调查的对象，做了虚伪证词、或是无正当理由拒绝作证，可以处以刑罚的有期徒刑。在美国，拒绝作证，可处一年以下有期徒刑，作伪证，则可处5年以下有期徒刑；在日本，对拒绝出席、宣誓、作证、提出文件与作虚假陈述者，则是可以处3个月以上十年以下有期徒刑。

▲ 在美国，拒绝作证，可处一年以下有期徒刑，作伪证，则可处5年以下有期徒刑。（图／达志影像／美联社）

在台湾，多年来立法院一直没有具备约束力的调查权。2004 年，针对〈三一九枪击事件真相特别调查委员会条例〉是否违宪，大法官做出了释字第585号解释，是目前对于国会调查权最为权威性的见解：

「立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织，代表人民行使立法权。立法院为能有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能，自得享有一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关资讯，俾能充分思辩，审慎决定，以善尽民意机关之职责，发挥权力分立与制衡之机能。立法院调查权乃立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力，基于权力分立与制衡原则，立法院调查权所得调查之对象或事项，并非毫无限制。」

大法官的立场很清楚，依照《宪法》，立法院为了行使宪法赋予的职权，应该具备一定的调查权来取得相关资讯。但是，立法院的调查员，是一种辅助性的权力，必须有所限制，不该无边无际，侵害了其他机关的权责。

国会听证调查制度：绿黄白版本比一比

建立有约束力、有罚则的国会听证调查制度，成为国会改革的重中之重。

2012年，当时在野的民进党由林佳龙领衔提案，2016年时代力量党团版本，2024年的台湾民众党版本（而非蓝白再修正动议版），这三个版本的听证调查制度，在结构与文字上都非常相似，代表的是2012年以来，在野党立委与学者专家的长期主张。

▲ 《立法院职权行使法》民进党林佳龙2012版本 / 时代力量2016版本 / 民众党2024版本。（图／时代力量提供，下亦同）

这三个国会改革的草案版本，最大的共同点在于建立「有罚则、有约束力的听证调查制度」。但是，并未出现「反质询」、「藐视国会罪」等名词与相关的罚则。

停滞的国会改革　还是没有听证调查制度

综合以上的讨论，自1990年代至今，国会改革从终结万年国会、国会职权集中起步，接着在1999年建立党团协商制度、强化委员会职能，2005年修宪国会席次减半与单一选区两票制后，至此停滞不前。

仅有在野党继续大声疾呼国会改革，要求建立「有罚则、有约束力的听证调查制度」，但毫不意外的遭到执政党多数阻挡。之后的国会改革，仅就国会公开透明有所突破，包含党团协商在内的立法院所有会议，都要在国会频道及随选视讯系统直播。30年来的国会改革，为您整理如下表：

▲▼ 30年来的国会改革。

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