海纳百川》中华民国在国际法上的地位问题(李庆平)

图为2017年元旦总统府前升旗音乐会,民众手拿台独旗帜,也有民众高举国旗,各自表达立场。(本报资料照片)

中华民国从一九一一年至一九七一年,在国际法上是毫无疑问具有世界大多数国家承认的国家及合法的政府地位。

一九四六年至一九四九年国共内战,中华民国中央政府从南京转进广州,再转重庆,成都,最后在一九四九年播迁台湾省台北市,实际控制台、澎、金、马及东沙群岛、南沙群岛的太平岛。

一九四九年十月一日,中共在北京建政,成立中华人民共和国政府,因而中国的领土,事实上有两个不同的政府在不同地区,有效的行使治权。一九四九年至一九九〇年初,中华民国政府视中共政权是叛乱团体,中华人民共和国则以武力统一台湾或以和平方式统一台湾为主要对台政策。一九九〇年初,中华民国政府废除《戡乱条例》,并在立法院通过《两岸人民关系条例》,视中国大陆为大陆地区,台湾为台湾地区。而中国大陆一直视台湾为中国的一部分。

一九四五年至一九七一年中华民国是联合国会员国及常任理事国,但一九七一年中华民国退出联合国,被中华人民共和国取代了在联合国会员及常任理事国席位,在国际法而言,联合国承认了中华人民共和国政府取得了中国合法代表权,取代了中华民国政府。联合国在法律上不再承认后者合法代表中国。但中华民国仍然是一个国家的事实,如同中华人民共和国一九四九年至一九七一年,不为联合国承认,也不影响中华人民共和国是一个国家。

目前联合国一百九十二个国家中,承认中华人民共和国者计有一百七十八个,承认中华民国仅有十五个,虽然大都数国家不承认中华民国,但并不损害中华民国是一个主权独立国家的事实,也就是中华民国在台、澎、金、马,东沙群岛,南沙太平岛的现状。

一九四五年八月十五日,日本天皇宣布无条件投降,九月二日日本新任外相重光葵代表日本天皇和政府签署无条件投降书,第二次世界大战结束。盟军进驻日本后,发布训令第一号,命令日军向中华民国政府投降。

一九四五年八月二十七日,中华民国蒋中正委员长任命陈仪为台湾省行政长官。

一九四五年九月四日国民政府颁布台湾省行政公署组织大纲,规定:「第一条,台湾行政长官,隶属于行政院,依据法令综理台湾全省政务」,至此,台湾归属中华民国政府治理,并实施有效统治,业已确定。

一九四五年十月二十五日中华民国政府正式接受日军投降。旋即宣布台湾为中华民国一省。一九四六年一月十二日,又宣布台湾,澎湖居民的中国国籍。同年台湾人民选出国民大会代表参加中华民国宪法制定,并在一九四七年底宪法生效后,台湾选出的国民大会代表参与中央政权的行使;另选出立法委员参与中央立法权的行使;台湾省临时参议会也选出监察委员参与中央监察权的行使。

一九五O年一月五日,美国国务卿艾契逊(Dean Gooderdam Acheson)在记者招待会会中说:「中国已治理台湾四年。不论美国或其他盟国对于该项权利和占领,均未发生疑问。当台湾变成中国的一省时,无人对他提出法律上的疑问。」

早在一九四一年十二月一日,中华民国政府公布国民政府《对日宣战文》,正式对日宣战,宣布「所有一切条约协定合同,有涉及中日间之关系者,一律废止。」也就是一九四一年以前所定的条约、合同,包括《马关条约》,对中华民国政府的束缚,完全消失。自该日起,日本窃占台湾与澎湖的法律根据,就已不存在了。

一九四三年十一月,中华民国蒋中正委员长赴开罗,参加中美英三国首脑会议,会议后发表开罗宣言,「三国之宗旨,在剥夺日本自从一九四一年第一次世界大战开始后,在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如东北四省、台湾、澎湖等,归还中华民国」。此为二战胜利后,中华民国政府处理台湾主权问题的最重要,并具有国际法效力的依据。

一九四五年七月二十六日,英美中三国发表《促令日本投降之波茨坦宣言》,宣布:《开罗宣言》之条件必将实施,而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。八月十四日日本政府宣布接受《波茨坦宣言》,次日日本天皇广播投降诏书。这两件中美英签署文件,是台湾归还中华民国的最重要的属于国际法效力的文件。

一九五〇年由四十八个战胜国与战败国日本,在美国旧金山签订《对日和平条约》(通称旧金山和约),其中提到日本放弃对台湾的主权,但并未裁明交予何国。这就是目前主张台独人士,认为「台湾地位未定」的理由。

但一九五二年,中华民国与日本在台北签订《中日和约》,结束了中华民国与日本交战状态,依据《中日和约》,确定了中华民国在台湾的国际法地位,亦即是中华民国取得台湾主权。中华民国与台湾的关系是建立在《中日和约》之上,《中日和约》在国际法上的合法性,是毫无疑问的。但主张台独的人士,却刻意避谈《中日和约》此一史实。

1959年12月20日东京高等裁判厅对Lai Chin Jung一案判决中说:「不管怎么样,至少当1952年8月5日中日合约生效时,台湾与澎湖归属中华民国。」 1960年6月7日大阪地方裁判厅在Chan Fukue告Chang Chin Min一案中称:「当1952年(中日)合约生效在法律上移转主权时,中华民国就在台湾建立了永久主权。」这两个判决,是实务上,日本确认台湾属中华民国的领土。

一九五五年到一九七二年,美国在与中华民国政府有邦交之时,即与中共进行接触及大使级谈判,先是在日内瓦,一九五八年九月后改在华沙举行谈判,前后举行一三六次,并在一九五五年九月十日达成一项承认对方国民有返国权力的协议声明(Agreement Announcement),这是北京与华府相互不承认的情况下所达成的协议,这在国际法上起了特殊先例。

一九六〇年代美国甘迺迪总统向蒋中正总统强调,「中华民国政府是唯一代表中国的政府(The only rightful government representing China)」。在没有邦交的情况下,一九七一年七月九日至十一日,美国的国家安全顾问季辛吉密访北京,一九七二年二月二十一至二十八日,尼克森总统到中国大陆访问,并签署《上海公报》。

一九七三年五月美国与中华人民共和国分别在对首都,设立了有外交特权的联络办事处,任命大使为主任。此时美国一方面与中华民国维持正式外交关系,一方面与中华人民共和国建立实质而无外交名分之各种关系,即事实上(de facto)的双边关系。

美国与中共在一九七三年五月至一九七九年一月一日,是呈现隐形的「两个中国」或「一个中国,两个政府」的政策,但因现实的需要,北京亦容忍此一关系的存在。

一九七九年中华人民共和国与美国正式建立外交关系,但美国与中华民国建立无官方关系的文化、经济关系,美国在台湾设美国在台协会台北办事处,中华民国在华府成立北美事务协调委员会华府办事处。到克林顿总统主政时,一九九四年九月,我驻美国办事处改称台北经济文化代表处,双方仍具有外交特权。

一九七九年四月十日,美国卡特总统签署经由国会通过的《台湾关系法》,促进对台湾的经济,文化关系并提供安全及防御军资的法律。

九十年代起,柯林顿任总统时,美国的贸易代表,交通部长,能源部长,可访问台湾,国务院主管经济及技术事务的助理国务卿,可与台湾代表在官署以外地点会晤。美国军方人士,以美国在台协会顾问或其他名义,长驻台北。美国的《台湾关系法》的运作,是对中华民国政府呈现「事实政府」的承认。

二〇一七年十二月十八日美国川普总统宣布其上任以来第一次「国家战略报告」,将中华人民共和国及俄罗斯定位为「修正主义强权」,是美国的「战略竞争对手」。这是与一九七〇年代美国对中华人民共和国建交的战略思维是不同的,当时美国是希望联合中华人民共和国制衡苏联。现在是中华人民共和国和平崛起后,并与俄罗斯站在同一阵缐,威胁到美国在亚太,甚至全球的战略布局。因而美国进一步加强其在亚太的盟国关系,也包括了非官方关系的台湾。

二〇一一年美国务卿希拉蕊在夏威夷东西中心演说时称,台湾是美国的「重要安全与经济伙伴」。续任的国务卿凯瑞也在国会聴证会时称台湾是美国重要的安全伙伴。二〇一六年及二〇一七年美国均邀请我驻美代表处代表参加国务院举办的世界反恐联盟大会。二〇一七年十二月十八日美国「国家战略报告」中,美国坚守「一中政策」及《台湾关系法》的承诺。美国对台军售是符合「一中政策」,因美国「一中政策」强调美国坚持台湾问题,必须和平解决。

在实务上,美国对两岸政策是:一、一个中国政策;二、促请两岸进行建设性对话;三、美国一个中国政策是建立在海峡两岸用和平方式来解决两岸问题的基础上,而且是唯一方式。但川普与拜登总统皆实施围堵中华人民共和国的「印太联盟」战略,而台湾正处「印太联盟」战略的前沿据点,加上民进党政府「亲美抗中」政策,使美国与台湾关系在不断的升温。如高官来台,大量军售,美国会通过多项促进美台关系之法案。

综观目前之国际现实,虽然中华人民共和国和大部分国家不承认中华民国,但全世界重要国家在台北设办事处或代表处,执行没有外交名分的实质外交工作。此一特殊现象,实为国际法数百年来难见的特例。

近年民进党对台湾与中华民国有其一定的论述,即「台湾就是中华民国,中华民国就是台湾」,此一论述是错误的,因台湾与中华民国不能划等号,一为地方名,一为国名。民进党的论述是违背中华民国的一中宪法,使中华民国领土只限于台湾,置现在的金、马、东沙及南沙的太平岛于何地?并与中国大陆完全切割,形同「一边一国」再次呈现,徒增两岸紧张与敌对,而进入军事冲突的可能性。

国际法是世界强权所订制有关维持世界秩序的一种规范,而且是有持续演进发展的。中华民国与中华人民共和国在对中国的主权主张上,是相互重叠的。这是两岸创造和平统一的政治基础,两岸将近七十年分治,世界各国也由此发展出一个新模式来面对,是符合国际法有持续演进的呈现。

但台湾近期内,主张台独的执政党,正准备修宪,如果进行法理台独修宪,更改国号,这是非常危险的动作。中共在一九四九年十月一日建政后,即宣布中华民国已灭亡,将继承中华民国领土。但事实上中华民国仍存在台湾、澎湖、金门、马祖、东沙群岛及南沙太平岛。如果此次修宪,若真有更改国号议题,中华民国消灭了,正好给中共名正言顺来继承中华民国领土,并给中共武统台湾法律上的根据。我现中央政府及立法院能无慎乎。(作者为前海基会副秘书长,前中国广播公司总经理)

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