刘思敏：景区管理应像"俄罗斯套娃"层层深入

旅游景区是我国旅游业发展的基础，也是旅游业发展的重要载体。近几年来，我国旅游景区在全国旅游业蓬勃发展的总体形势推动下，其开发建设和保护利用也取得了令人瞩目的成就，但仍存在政出多门、体制混乱的宏观格局，相当一部分景区存在发展理念滞后、管理能力欠缺、服务水平不高等问题。这与我国建设“世界旅游强国”的战略目标不相适应，与旅游业实现跨越式发展的要求不相适应，与旅游者越来越高的旅游需求也不相适应。

针对上述问题，面对社会舆论对于景区问题的混乱认识和非理性的诉求，笔者一直主张对景区实行分类管理，即将全国的景区分为公益型、市场型、混合型三种类型，简要阐释如下：

公益型景区指具有极大的、明显的社会公益价值的“优中选优”的景区，如故宫、黄山、九寨沟、张家界、峨眉山、三峡大坝等，其旅游资源具有很强的不可替代性和稀缺性，是自然垄断产品，也是全国人民乃至全世界人民共同所有的财富。这类景区应免费或较少收费，力争让全民都能够公平共享，避免垄断利润，避免对低收入人群不公正，同时门票方案要向未成年人、学生、学校等重点受教育人群和组织倾斜，以达到最大的社会公益效果。

市场型景区指不依托所在地传统的旅游资源，依靠开发商投入资本、土地、文化创意等旅游发展要素，产生市场价值的“无中生有”的景区，如欢乐谷、迪士尼、环球影城等，其中人造景观、人造娱乐型景区占较大比例。此类景区的旅游资源具有很强的可替代性和较大的风险性，是纯市场化产品，门票价格决策完全是市场行为，就像美国好莱坞大片一样，让游客“用脚来投票”，门票采用“谁来就向谁收费”的方式，政府不承担额外责任。

混合型景区指依托所在地的森林、一般人文古迹等国有资源，同时也依靠开发商投入资本、土地、文化创意等旅游发展要素，产生市场价值的“平中见奇”的景区。这类景区占中国全部1.5万多个景区中的大多数，其中四川的碧峰峡等景区最为典型。此类景区兼具公益性和市场性，在从旅游资源转化成为旅游产品的过程中，需要地方政府或投资商高成本投入，因此门票定价必须部分考虑公众的利益，同时又要面对供求关系的影响，政府又不能过度干预，一定幅度的价格升降属于正常现象，应实行政府指导价或最高限价管理。

以上所言，是从资源属性、开发建设、成本投入等因素出发，对景区进行的横向分类，有利于形成产权安排清晰、责任归属合理的科学的景区门票价格机制。那么在纵向上，要想对景区，尤其是利用公共资源建设、管理主体相对复杂的公益型景区实现科学管理，则不能搞“一刀切”，全部设为国家公园永远不可能成为现实.

对此，笔者主张明确各级政府的责任，逐步建立由国家公园、省立公园和城市公园组成的三级公益景区体系，就像“俄罗斯套娃”，一级套一级，共同组成公益景区体系，共同发挥积极作用，增强对自然景观和文化景观的保护，满足群众日益增长的物质文化需求。

一是逐步建立国家公园。由全国人大或国务院，确定推行国家公园体制试点期和过渡期，时间上同步，国家公园试点和国家公园预备清单两种方式并行。即在那些具有不可替代价值、产权为全民所有，未来由中央政府全额或差额补贴并统一管理，实行免票或者低门票价格的景区中，选取几个作为国家公园试点，摸索相关的路径和经验，如四川九寨沟、湖南张家界、安徽黄山、北京长城、山东曲阜的三孔（孔府、孔庙、孔林）等。同时在过渡期内，选取试点之外的100个左右的同类景区，实行“国家公园预备清单”制度，明晰入选景区的产权，正式授权地方政府托管，明晰责权利，执行以“合理成本+合理利润”为原则的门票定价机制，并仿效上市公司按年度公布经过第三方审核的财务数据，将其经济运行情况置于全社会监督之下，兼顾游客、管理者和地方政府等多方利益，最终，在国家公园成功试点的基础上，在过渡期结束后，让预备清单中的景区一次性或分批升级为真正意义上的国家公园。

二是着重发展省立公园。省立公园借鉴欧美国家的州立公园的理念，实际上是国家公园的缩小版、省级版，通常由地方政府为了保护自然生态、历史古迹或方便人民休闲娱乐而建立，其层次高于城市公园、低于国家公园。其实对于国家公园和省立公园，国外都已有很多成功的样板可供借鉴。例如：美国的国家公园和州立公园分工明确，国家公园以保护国家自然文化遗产，并在保护的前提下提供全体国民观光机会为目的；而州立公园则主要是为当地居民提供休闲度假场所，允许建设较多的旅游服务设施。州立公园体系的建立既缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力，又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。再比如，澳大利亚有超过500座国家公园，同时也有另一种形式的自然保护区——州立公园和州立森林。这些保护区拥有权属于州政府，区内的规定比国家公园少，多是带有露营地、步行小径和有标志的林间车道的休闲场所。

应该说，目前我国建立省级公园的条件已经具备，比国家公园的条件更为成熟，但由于地区发展不平衡，还不可能全国统一、全面铺开，可以先选择一些完成工业化的地区来推行，如在江苏、浙江、广东等地区，除去那些对全国人民有重大影响的景区，选取一些对全省人民有重要价值的旅游景区进行试点。省立公园既可缓解国家公园面临的巨大旅游压力，又能满足地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。同时，由于利益主体相对简单，不用像国家公园那样需要更多考虑地区间平衡等问题，省立公园更加便于操作，也能为国家公园从另外一个路径提供有益经验，因此可以作为重点，率先推行。而省立公园从理论到实践，都落后于国家公园，这是值得反思的问题。

三是继续完善城市公园。城市公园是城市建设的主要内容之一，是城市生态系统、城市景观的重要组成部分，是满足城市居民的休闲需要，提供休息、游览、锻炼、交往，以及举办各种集体文化活动的场所。随着经济发展，各个城市的财政状况显著改善和经营城市的商业模式（客观上也包括土地财政的驱使）成熟，从2002年城市公园免费元年开始，城市公园在我国已经发展得比较成熟，尤其是对于北京、天津、上海 等大城市来讲，城市公园无论在社会文化、经济、环境以及城市的可持续发展等方面都具有非常重要的作用。鉴于此，可以继续推广免费或低价的“城市公园”，满足不同城市居民日益增长的、日常必需的休闲、文化、运动、交往等各方面的需求。

总之，在对全国景区进行科学分类管理的基础上，建设好国家公园、省立公园、城市公园“三级公益景区体系”，特别是率先、重点建设好一批省立公园，才能满足公众对旅游景区的基本需求，实现景区对自身的全面定位，进而形成彼此交融、互为补充的景区纵横管理模式，最终促进我国旅游业的健康有序发展，提升广大民众的福利与幸福感。

（作者旅游专家、社会学者，中国旅游未来研究会常务理事、北京旅游学会副秘书长、中国旅游报首席评论员）