时论广场》化解预算分歧 由强化KPI做起(纪俊臣)
针对114年度中央总预算案被删,行政院长亲上火线口出恶言。(图/截自行政院直播)
立法院审议114年度中央政府总预算案,在执政党杯葛朝野协商的恶劣立法环境中,不得不采取表决以定夺的途径,在21日午间立院休会前完成三读。执政的民进党政府对于此项删减或冻结都超出其他年度预算额度的结果,自然是非常的不认同,以致行政院长亲上火线口出恶言,绿色媒体更是使出浑身解数声讨、造谣,甚至呼应亲绿公民团体展开「大罢免」的非理性政治冲突作为。
对于朝野政党在严重对立下的预算删减或冻结议决,固然不无影响114年度既定施政计划的推动,但对这样的结果,却从未看到执政的赖政府有过「反省」的检讨举措。这可说是自取其辱,亦不为过。
如由国会频道直播各委员会审查情况,应可发现各项预算案的审查,在野政党立委并不是蛮横又不讲理的胡乱删减,或冻结各部会预算,而是与各部会相互对话后所做的提案。质言之,各部会的对话缺乏说服力,以致在不获在野立委认同下,遭到删减或冻结预算案之议决。
比较理性地看待立院审议状况,可谓多数是行政部门的功课做得不好所致。盖行政部门提出的岁出预算案,不论经常门或资本门,皆可分为例行支出或新兴支出二种。前者应由执行预算的行政部门提出具体的执行绩效。此应由国发会统筹各部会的综合规画,或研考单位就历年度、尤其是前一年度的预算执行绩效,提出「量化」的数据,以供立委审议之参考。
对于此项「绩效管理」并不是新兴的管理技术,而是行之已有40年的管理制度;近20年来特别强调「关键绩效指标」(KPI)的「例外管理」(MBE)。质言之,绩效管理并不是就预算执行部门的鸡毛蒜皮例行事务皆列入「数位管控」的范围,而是就各该预算执行部门所提出的「重大施政计划」进行控管,并加以绩效评估。此应是力行「计划→执行→考核」的「行政三联制」的基本作为。
政府多年来,推动施政计划并未落实行政三联制「绩效管理」的基本功,以致在立院审议预算时,对各种政策计划之执行绩效经常哑口无言。经查民进党执政以来每年皆提出不少大型计划,如蔡英文政府的前瞻基础建设计划经费多达8400亿元,但计划竟多属草率拼凑而成,甚至有不少的「误植」情形,却无人能统筹逐案修正。
赖清德政府所推出的大型计划甚至只有计划框架,而欠缺详细计划内容,更遑论对各该计划之绩效管理机制。国发会对于强化「绩效管理」的严重失职,应是当今立院删减或冻结预算的主因所在。
未来新版《财政收支划分法》一旦施行,中央或地方的财政收支划分必将有较大幅度的变动;但无论中央或地方的综合规画或研考单位务必善用适当的绩效管理评估工具,严格要求各该执行单位订定关键绩效指标,并且严加控管,甚至采取零基预算;至少应采行计划预算,以使公帑多用在刀口上,发挥预算的应有积极功能。
笔者呼吁朝野应理性看待立法部门的预算审议作为。行政部门为使各该年度预算审议能如预期完成立法程序,自该尽速建立完妥的计划预算制度。深信在坚持绩效管理的机制运作下,始得达致「有计划,始有预算」的现代公共管理作为模式。(作者为国立台北大学公共行政暨政策学系教授)