时论广场》独厚大新竹升格 事态严重（纪俊臣）

图为新竹县长杨文科（左）与新竹市长林智坚在「大新竹共好合作平台」首长会议中合影。（本报资料照片／陈育贤摄）

蔡政府继公投完封后，果不其然，又由立法院民进党党团总召柯建铭邀同立法委员连署提案，拟修正《地方制度法》第4条第1项：「人口聚居达125万人以上，且在政治、经济、文化及都会区域发展上，有特殊需要之地区得设直辖市。」将法条中的「且」字改为「或」。此一修正，只是一字之差，看似小事，但就立法技术来说，却是一项重大的政治工程。

盖立法原意是明定「人口数」为必要条件，其他条件为充分条件。因此，在人口数为改制直辖市之必要条件下，如果台湾任何县（市）试图申请改制，须先将人口数增加至125万人以上，否则即使其他充分条件成就，亦不得申请改制。但此次蔡政府又找到「巧门」，只要修改一字即可改变行政区划。问题是，如此简单化的修改是否看得出县（市）改制直辖市的理论基础？甚至后遗症如何？皆是值得重视的立法问题。

基本上，县（市）改制直辖市旨在展现大都市的发展企图，前两次修正以人口数200万人为改制的起码条件，人口多，事务多，需要发展的条件也多，自然需要赋予更大的自主条件。现在如将人口数与其他政治、经济、文化及都会区域发展等条件，列为二选一的「选择条件」，以为未来审议改制案作为准据，必将出现诸多负面的情况。

例如：既然新竹县、市可以合并改制，嘉义县、市必将随之跟进，申请合并改制，而彰化县人口不仅已达改制直辖市的125万人条件，其他条件亦不见得就不如新竹市。因此，修法后，台湾至少有1个，甚至多到3个县市要改制为直辖市。这种为改制而改制的政治工程，必然是一项极不成熟的政治工程。

基本上，台湾目前6个直辖市已嫌得太多，未来修法后，不只可能增加到9个，更会继续增加；其实，目前有许多比县市改制更急迫的立法问题，政府却充耳不闻。

当前最需要考虑的地方问题，包括：明年1月4日启动的宪法诉讼，对于「地方自治保障条件」，竟需要到完成通常审判程序，并取得终局裁判确认败诉后，始可向宪法法庭起诉中央政府之不法作为。这种中央与地方的权限争议案件，既是不得不处理的政治冲突，也是严重影响地方发展的负因子，竟需费时4年尚不得其解。

此外，「行政区划法」的法制化过程、《财政收支划分法》的修正案，皆是重中之重的立法课题，这应该才是立法委员立法或修法的政治使命所在。蔡政府何以不闻不问，反倒急着进行可能祸患无穷的《地方制度法》修正？

试想，县市改制如不涉人口数，而同条项的其他规定，皆是「不确定法律概念」，未来如何认定审议标准？这次修法后，如果人口数少的新竹县、市获准改制，而人口数较多的彰化县却不得改制，必然会出现严重的政治冲突事件，结果不仅是南北对抗，而且可能出现族群对立的偏颇现象。再说，同样多是客家族群的苗栗县，却得不到蔡英文的关爱，不能如同新竹县、市改制直辖市，这公平吗？

《地方制度法》的修法是一件需要深谋远虑的政治改革工程，县市长最重要的应该是深思如何健全县市的体质，如何自主治理县市的发展，而不是考量个人利益而倡导修法改制，执政党也不应只考虑选举的政治利益而草率修法，以免引起日后更大的地方纷争，希望政府三思而行。

（作者为中国地方自治学会理事长）