专家传真－国土计划法 不能先求有再求好

政府有必要调整对待农民方式，透过科技协助让农民能自力更生，不再处处依赖政府补助过活。图／本报资料照片

研议多年的「国土计划法」，政府预计明（2025）年4月30日正式上路，目前除了中央地方互杠，中央和立委的意见也有所分歧，实际上存在许多不满的声音。其中，最大的反弹声浪是被画为农业发展区的限制，尤其农一和农二的建蔽率和容积率都较过去被限缩，想转为其他用途也更加困难，自然引发农民的疑虑和抗拒心理。

█台湾农地价值长期被低估

台湾农地的实质价值长期被严重低估，政府需要负很大的责任，原因在于政府为编列各种农业补贴，在各种公开场合不断宣扬农业有多重要，农民生活多么困难，务农如何辛苦，需要特别照顾扶持（如「三保一金」四大农民福利体系），许多不需要缴税。久而久之在一般民众心里产生「农业需要处处依赖政府救助才能生存」的弱势印象，也导致农民职业由农业流向非农业。加以职业是社会阶层区分的具体指标，农民多半不愿意自己的子女继承衣钵继续务农，试问有多少儿童作文写「长大的志愿」是成为农夫的呢？政府有必要调整对待农民方式，透过科技协助让农民能自力更生，不再处处依赖政府补助过活。

想要真实反映农地价格，平息纷争，让「国土计划法」上路，至少应纳入三大价值并将其转为经济价值，方可平息农怨：

一、农地的「耕作」价值。根据联合发布的2024年《世界粮食安全和营养状况》报告指出，2023年全球约有23.3亿人，面临中度或重度粮食不安全，到2030年将有约5.82亿人，处于长期食物不足状况。受到地区冲突、气候变迁和经济衰退等不利因素，连同健康膳食成本高昂、食物环境不健康和不平等现象，导致全球粮食不安全和营养不良状况持续恶化，台湾同样需要维持足够的农地来满足国人的需求。为此农地的耕作价值依旧存在甚至更高，不应被低估。

目前国内可请领农业绿色环境给付的农地近30万公顷，应扩大来推动，日本政府正积极推动环境保护型农业直接支付补助金制度，来激励有机友善等农业经营（农业部刻正建构农业堆叠式给付措施）。另，随着科技育种，AI技术，智慧农业，生产管理智能化等扩大运用，台湾究竟还需要保存多少农地？需重新评估，精准规划。

二、农地转作其他用地的「增值」价值。农地价格受到地区差异、土地品质、市场供需状况以及其他因素影响，通常位于城市周边或发展迅速的地区，农地市价可能较高，而偏远地区或人口稀少地区的农地价格可能较低。一般工业用地跟农业用地，价格至少差了3倍以上，一旦划入农一农二土地不仅价格大幅下跌且很难变更，农民岂不抗拒，如何透过增值税征收并纳入农业专款专用，缩短两者差距，可缓解农民抗拒心理。

三、农地的「生态服务」价值，农地之生态系服务（ecosystem services, ES）包含水源涵养、水质净化、缓减洪水泛滥、调节极端气候、碳吸存、营养循环、土壤保育、废弃物处理、植物修复、生物多样性维护、病虫害防治、景观游憩功能与农村文化保存等。例如转作玉米、大豆等绿色环境给付计划，或是保育农田水雉、草鸮的生态服务给付，皆属于农业生态系服务，可考虑实施环境服务付款（PES），透过鼓励和奖励这些环保做法，我们也可以培育一个更具弹性和生态平衡的农业系统。

■硬推改革，恐比不改革的后果更糟

学界估算过，以水稻为例，农地的生态服务价值可能是农作物产值的6～7倍；另透过CVM条件评估计算出每公顷农地的生态系价值超过500万元，这些都应展现在农地价值；尤其农业生态红利该如何做合理分配，政府须提出具体作法。想要推动传统农业朝向生态农业转型，不能只靠补贴，更需要有长远且完整的培训计划，技术传授，低利融资贷款和行销规划。

国土计划涉及庞大利益，也攸关台湾未来的生存发展，台湾需要的是一张完整的蓝图，不能老想着拿「先求有再求好」当卸责借口。有些改革确实很难一步到位，但「先求有再求好」的改革，有时候却比不改革的后果更严重。问对问题答案就出来了，政府应尽快调整农地价值，缩短与其他用途土地的价差，才能让「国土计划法」顺利上路！