奔腾思潮》向上提升，还是向下沉沦？——异哉所谓「民主大同盟」（苏永钦）

我国自始即采半总统制，不是总统制。图为总统府。（资料照，黄世麒摄）

这次大选从国际关注的角度来看，真可说是台湾民主的高光时刻，观选的外媒、学者都明显破了纪录，不过报导的重点还是在凸显中美台的紧张关系和两岸政情差异，对于这个「新兴」民主国家选举过程的热烈有序普遍给予相当高的评价。但从多场国际记者会的问答，也可看出多数观察者对我国的政府体制和政治发展现况了解仍然有限，少数专家基于礼貌也不会提出尖锐的问题，那些来自类似体制国家的教授，或许还带着满肚狐疑回去。

●民主嘉年华之后必须正视的宪法问题

比如和我国一样被归类于半总统制的法国、波兰，他们对于执政党选后从总统和立法院的双重多数跌为双重少数，在政治能动性上最具关键地位的立法院甚至沦为第二大党，以致未来向其负责的行政院将如何组成应该都还很难确定，怎么一开完票就以胜者之姿开记者会，难道台湾的政体是和美国一样由总统独揽行政权、行政立法间不存在负责关系的总统制？三个月前波兰国会才办完大选，原来执政的法律与公正党虽赢得国会最多席次，但未能组成超过半数席次支持的政府，该党领导人杜达总统只好任命成功结盟其他两党而获得过半席次支持的公民联合党主席图司克出任总理，与我国只有四成民意支持的总统当选人相比，三年前经二轮投票获得绝对多数的杜达总统竟只能徒呼负负，足见此类体制运转上最关键的环节，还是政府与国会间的顺畅互动。同样法国的马克宏总统在2022年的大选虽经两轮投票连任总统，他的复兴党也幸能维持国会最大党的地位，但因党派分歧过大，几经努力都无法组成国会席次加起来过半的联合政府，也只能靠反对阵营不愿结盟极右政党而不易倒阁才得存续，却已使得多个争议性改革法案必须动用过去备而不用的宪法第49条第3项，也就是例外承认财政或社福经费法案得藉诉诸信任投票回避国会议决迳生效力的特别规定，才能付诸实施，不到两年竟已动用了二十多次。

以彼度我，未来我们的少数总统要如何努力说服意识形态相近的政党组阁，如果无法组成有国会多数支持的联合政府，又在未享有类似波兰宪法赋予总统的立法否决权（波宪第122条），或类似前述法国宪法赋予总理的立法迂回权（法宪第49条）的劣势下，仍要勉强组成少数政府，如何还能期待平稳施政，他们大概想破头都不会有答案！此处特以法国、波兰近期发展的经验来点出问题，目的就在提醒国人注意，已有百年历史的所谓半总统制确实有其共同的特征与回应之道，其经验自应受到朝野的共同重视，这当然不表示凡事都盲目以其为师，忽略我国宪法和政治运作实务与其不尽相同之处。但选后宪政的确已如我预期航向惊涛骇浪的水域，不容犯错。

我们最大的问题还是在于民众普遍不知也不读宪法，连政府都不时带头扭曲宪法，所以多数人对于国家机关及其职权仅从媒体网路略知一二，不自觉的还有一些源于历史的误解或移情，比如以传统的「大位」思维来看总统，陷入得大位者得天下的迷思。或者把两党结构下一府二院因修宪拉齐总统、立委任期而可同时办理选举，大幅减少了「分裂多数」的概率，从而形成长达16年的所谓「完全执政」运作方式，竟在政党结构已从两党对立转为三党鼎立、无一有实力赢得国会过半席次后，仍理所当然的套用此一模式，开始揣测谁将被任命为阁揆，以为高居大位的总统从总统府大笔一挥就可一条鞭到底的做成决策，仍是那么天经地义。另一方面，蓝白阵营在大选中即从完全执政模式脱离民意监督出发，主张将于执政后推动修宪，「把总统制改为内阁制」，显以现行宪法就是总统制，同样严重暴露了不读或误读宪法的问题，不知道宪法本文的设计师张君劢自始就大量借鉴德国威玛宪法，包括其偏内阁制的半总统制，民国80年后的七次修宪，也只做了部分的内容调整，并未根本改变此一分权体制的定位。在朝野如此混乱的体制认知下，又如何期待选后可以快速找到解方，展布新猷？

因此容我再用一点篇幅扼要的谈谈我国宪法的规定，目前有关政府体制最需要厘清的地方我认为有二，一是我国分权体制有哪些特征而应如何定性与归类，以确认政党结构丕变后比较稳妥的运作方式？二是我国政党在体制运作上的角色是一如多数国家仅为历史产物，或者因已入宪而有一些必须遵守的宪法要求？接着便可据此展开如何在新立法院开张前完成新政府组成，以迄新总统就职的论述，并据此检视总统当选人在选后即刻宣示的「民主大同盟」说法，是否妥适可行。

●我国自始即采半总统制，不是总统制

首先要强调的是，我国宪法自始采的就是一种兼含总统制和内阁制特征的半总统制，绝对不是总统制。从权力区隔的观点来看，半总统制确实具有比较接近总统制的外观。美国首创的总统制，特点即在行政和立法不仅功能上明确区隔，而且权力也因各有源于选举的独立民主正当性，完全不像英国开启的内阁制那样，立法与行政共享同一选举建立的民主正当性，因此只能分工而不分权，行政部门的部长都是国会议员中的佼佼者，对国会必须充分负责，因此唐宁街10号就是集行政、立法与执政党于一身的决策中心。推向半总统制的主要动力，一开始都是废除王室后必须设置填补国家元首的机关，在国会内阁制已经运作有序的国家，或许就维持原有的分权方式，而创设一个非直接民选而仅有仪式性职权的总统，如二战后的西德（当然也有像澳大利亚那样，想到新设总统的麻烦，迄今仍保留大英国协派任的总督）。这样的体制徒有总统之位，既不是总统制也不是半总统制。但也有些国家看到内阁制下朝野恶斗而使国家失去方向的缺失，而特赋予这个居高临下的总统，在仪式性功能外另有护持主权、维稳治权的实质行政职权，却又保留处理凡百庶政的政府以内阁制方式继续与国会紧密互动，因此在这两个行政权中只有直接对人民负责的总统需要像总统制的总统一样通过普选产生，以建立崇高的民主正当性，所谓介于总统制与内阁制之间的半总统制就是这样来的，九零年代的后社会主义国家则是看到以民选总统巩固民主体制（防止共党复辟）的必要功能，才掀起了半总统制的真正高峰。

因此半总统制在学说上尽管因切入点不同还有不尽一致的定义，但在一般认知上确实已有相当清楚的判准：1、普选产生的总统；2、总统不独揽行政权，而仅有列举的行政权，其核心的宪政功能则是护持主权，维稳治权；3、拥有除余行政权的行政部门，迳称政府（法国）或类似的名称（中华民国、波兰），都是名符其实的「最高」行政机关，因此如果听命于总统，就有总统制的实质而不是半总统制了（南韩）；4、最高行政机关首长虽由总统任命，但因为只对国会负责，不论形式上是否必经同意或信任投票，总统的任命只能从其能否得到国会充分信任去考量，因此国会解散或任期终止，都必须提出总辞，总统任期终止反而不以总辞为必要（最多是礼貌性总辞）。5、由于行政权无法完全切割，因此要不要以及如何为总统和政府首长（总理）设计共同会议的机制，即成为半总统制运作最有看点的部分，实际上也为其运作从僵硬到弹性创造了很大的空间。以最具领航地位的法国半总统制为例，就是每周例行的部长会议，由总统主持（法国宪法第9条），总理率其阁员出席。波兰则只有总统因特殊事由而召开的内阁会议（波兰宪法第141条），我国更只在总统决定国家安全大政方针时可召开包括行政院长在内的国家安全会议，完全未见任何可供总统与闻一般国政的法定平台。此一联系双行政首长的因素，也就成了半总统制「偏向」总统制或内阁制的枢纽。

一如前述，我国宪法在民国八九零年代七次修宪之前和之后，在分权体制上都和上述整理的判准吻合，因此是妥妥的半总统制，和总统制或内阁制都有根本不相容之处，这使得少数仅以民国86年第四次修宪删除了立法院对行政院长同意权的规定就认为已转变为总统制的主张，不仅未成为有力说或通说，有对世效力的大法官解释更先后在第387号、第419号及第627号等解释彰显了前面整理的各判准，尤其是做成于七次修宪之后的第627号解释，在理由书中有特别清楚的阐释：「自84年10月27日以来，历经多次修宪，我国中央政府体制虽有所更动，如…. 然就现行宪法观之，总统仍仅享有宪法及宪法增修条文所列举之权限，而行政权仍依宪法第53条规定概括授予行政院，宪法第37条关于副署之规定，仅作小幅修改」，直接否定了朝总统制定位的可能。至于说到第五点判准的枢纽，我国总统在其宪法列举的少数重要行政权范围才有召开国家安全会议与行政院长共商决策的机会，理论上全无像法国或波兰总统那样与闻其他国政的机会。至于对于行政院移请立法院覆议的法律案、预算案、条约案，总统向来只是被动的「核可」，解释上比较接近第44条的合息调解，仍在其「治权维稳者」的角色功能范围，并未提供总统积极介入一般国政的权力）。因此整体而言，台湾绝对不是总统制，而是比法、波更偏向内阁制的半总统制。

●政党结构会影响半总统制的运作

但实际的发展，若把政党结构纳入考量即知，法国半总统制的运作已使得部长会议充分起到偏总统制或偏内阁制的枢纽作用，也就是当同一政党控制总统府并支配国会多数时，有效率的治理就不会要求行政部门拘泥于总统和总理的权限区分，总统主持的部长会议很自然的就会在有直接民意基础的总统领导下进行，而三机关也会全无罣碍的一条鞭决策，外观上自然偏向总统制运作。反之，当总统和国会分别代表不同多数（「左右共治」）时，又会回荡到内阁制的运作，与总统在党籍上对立的总理只会按国会多数的意志做成决策，而身为会议主席的总统，也只是经由主持总理安排的会议去了解掌握国政，几乎完全无法影响决策，使得整个体制因总统、国会为一致或分裂的多数而呈现摆荡状态。尽管后来修宪大幅降低了两个部门成为分裂多数的机会，而使体制的运作往稳定的偏总统制发展，但当政党结构从两大阵营演化为多党结盟后，又使得体制运作逐渐固化，减少了摆荡。随着左右轮替的时代走向终结，朝野政党愈来愈多元分歧后，类总统制的运作也变得愈发困难，法国目前的情况正是如此。反观我国，尽管没有总统主持的部长会议作为双行政首长固定合议的平台，并形成在不同体制偏向间摆荡的枢纽，但权力的逻辑以及政治效率所趋，在94年第七次修宪拉齐总统与立委任期后，仍有长达16年二府一院都呈现由同一政党控制稳定多数的状态（「完全执政」），纵使没有类似部长会议这样宪法搭建的平台，总统仍然会通过政党内部渠道实质领导，而同样给予外界总统制运作的印象。大法官第520号解释也非常慷慨的以「毋迺政党政治之常态」建立此一越权决策的合宪性，但显然只限于对越权事实的容忍，仍未以总统与闻的国政为其「宪法上的职权」，蔡总统可以连续几百天不见记者，当然也和其形式上完全没有决策权有关。

但合宪的基础既为政党政治，一旦政党结构也走向多元化，即使目前还仅只是三党鼎立，一旦造成国会三党不过半，则总统是否还能迳行任命同党人士出任行政院长，再通过政党内部的程序实质影响行政院的决策，即大有问题！总统此时是否仅能促成政党间协商，以两党或多党结盟组成可以得到立法院多数稳定支持的联合政府，反倒是无法回避的问题。虽然几乎看不到哪部宪法有联合政府的明文规定，此一普遍行于内阁制和半总统制国家的运作模式，是否只能按各国实施宪政的历史及文化条件去做考量，而不宜勉强借鉴，或者仍可以从宪法内含的原则推导出来，就是另一个宪法需要被正确认知的问题，迄今未受到重视的程度可能还大于体制的定性归类。

●政党民主是组织联合政府的宪法基础

所谓联合政府，定义上就是以政党为单位，通过国会政党间结盟执政的协商而组成政府，使其施政方针及主要部会人事的安排都可依协议而行，并留下定期检讨的空间。以政党这样具有民间结社本质的团体，如果没有宪法的确认，而只能经由惯例形成来赋予此一运作模式一定的规范性，争议自然难免，且此时能否完全禁止政治行动者另外创造其他运作模式的惯例，恐怕也不无疑义。因此政党是否「宪法化」（不是直接「公权力化」），对于此际总统依宪法应如何任命行政院长，自然是非常重要的判断依据。我过去即曾多次为文，说明我国在民国81年第二次修宪时即从德国引进以比例代表方式产生政党不分区立法委员的制度，又在86年第四次修宪时参考德国基本法第21条把政党在宪法上的地位明文化，使其成为自由民主宪政秩序的脊梁，背后含有极其重要的意旨，借德国宪法学的用语，就是明确构建了一种在过去民主国家少见，到了九零年代却在后共产国家风行的「政党民主」(Parteiendemokratie)。依循此一原则我国后来才能发展出各国相当少见的补助国会政党营运经费制度，合法的让党库直接通往国库，而没有违反社团平等的疑虑。同样不违反人民参政平等而为大法官以第486号解释背书的，还有总统副总统选罢法的非政党推荐者必须以连署公民达一定人数才取得参选资格的规定，之前的第331号解释甚至在没有法律明文规定的情形下，判命丧失党员资格者连带丧失立法委员的资格，可说进一步「填补」了政党民主的体制漏洞。足见在许多国家通过政党间的协商谈判来组成政府，或许还是单纯按权力逻辑运作形成的某种惯例，但在我国宪法内含的政党民主下，联合政府只能「党进党出」应该已经是不可违逆的宪法要求了。

这当然不是否定所谓权力逻辑的重要，在内阁制和总统制之间，政党色彩的浓淡本来就是能否成功运作的关键。对内阁制而言，严肃的党纪是有效运作的前提要件，对总统制而言，政党的色彩在选举结束后反而必须大幅降低，碰到频率相当高的分裂政府时期，正是需要「柔性政党」充分发挥其特色的时候，否则必然寸步难行。对于半总统制也是如此，不论偏向总统制或内阁制的运作，若无政党承担起结构性的价值与利益的事前整合，所有分歧都要一案一案的逐个重新协调，恐怕没有那个国家能忍受这样趋近无限扩增的政治成本。以政党为基础组成的联合政府之无可替代，应该已很清楚。

从这个角度来看总统当选人所宣示，强调合作、不分党派共体时艰的民主大同盟，所以会立刻让我联想起世纪初陈水扁总统喊出的「全民政府，清流共治」，而有不寒而栗之感，一点都不夸张。再看大力推动联合政府的民众党，在后来有机会解释其内涵时，竟然是以柯文哲市长的小内阁为典范，把高度冲突的中央政治和彰显地方自治的组织模式混为一谈！不遑多让的，呼应联合政府主张的国民党，也在选前释放胜选时将把郭、柯等选战对手一块拉进政府的讯息，在在显示就连倾向组织联合政府者对其意义与运作方式也都还近于一无所知。

再从选后立即开启的立法院人事争议，同样走向逐案处理的模式，就知道面对三党鼎立的新局，朝野已经进入没日没夜、无固定对象的争吵，精彩度完全不下于京剧三岔口的摸黑乱斗，但最后要付出沉重代价的，恐怕正是我们好不容易奠基、原本已准备起飞的民主！

报载行政院陈建仁院长已经在选后三天即依宪政惯例率内阁总辞，并立刻获得蔡英文总统慰留，内阁将看守到5月20日交接，此一宪政时差的重大问题如何处理才符合宪法精神，本来也端视分权体制而定，而其运作又应系于政党结构及选举的结果，若确定未来一府两院应回归宪法所定偏内阁制的方向运作，则首要之务应该就在组成联合政府（不论绿白合或蓝白合），以尽快接替已经进入看守的陈建仁内阁，而不是蹉跎一百多天等待不再需要日理万机的总统就任。我赶在选前已经有专文剖析此一问题，看来也是俱往矣。真不禁想起在24年前「清流共治」高唱入云之际，中研院李远哲院长的一句：「台湾正走在向上提升或向下沉沦的抉择点上」，有点反讽的是，厌恶政党的清流促成了台湾民主整整八年的向下沉沦，今天我们好像又到了抉择点上，看看少数总统这次会点到谁加入民主大同盟的晚宴？（作者为国立政治大学讲座教授、前司法院大法官并任副院长）

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