奔腾思潮》三党鼎立下的宪政时差（苏永钦）

新立法院将于2月1日开议，旧总统任命的行政院长率领内阁提出总辞，才符合民意原则和责任原则？但新总统5月20日才就职，届时才能任命新阁揆和阁员？宪政时差争议不小。（宪法法庭，本报资料照片）

何谓、为何有宪政时差

新立法院将于2月1日开议，旧总统任命的行政院长是不是要按大法官第387号的解释率领内阁提出总辞，才符合民意原则和责任原则？但新总统5月20日才就职，是不是该等新总统就职才能任命新院长以及新院长提名的副院长和阁员？若因此不总辞，依法案届期不连续的原则，立法院抽屉清空已无行政院提案可审，而旧行政院考量新民意要由未来的行政院反映，好像也不适合提重大议案送立法院，其结果就是一府两院都只能看守，而这一看守就差不多是110天，一二十万公务员也只能集体放空。

造成此一宪政时差的直接原因是民国94年的修宪，当时参考的是同为半总统制的法国修宪经验，三年前法国才把总统任期从七年减为五年，拉齐了总统和国会的任期，使两机关反映民意的多数基础大体上一致，可大幅减少分裂多数的困扰。只是我们在把立委任期延长为和总统一致的4年以后，其任期之始仍然有近四个月的落差，使得分裂多数的机会虽可降低，但两机关的新旧交替仍不尽一致。民国105年就为了行政部门要不要早点交替，而在府院和朝野间擦出火花。当时执政的国民党在总统和立院选举都受重挫，行政院长毛治国立即请辞，内阁也提出总辞，据他后来解释，在大选之前曾和马英九总统多次讨论选后种种因应之道，认为若过渡期太长，国内外形势可能变得非常严峻，唯有总辞而由多数党立即组阁，使两院得展开正常互动才可确保安定。据媒体报导，马总统「为选后政局稳定社会和谐，避免政务停顿政府空转」，也有意任命新民意支持的人出任阁揆，因此「希望蔡英文主席能够以国家社会为重，前来总统府跟我商议。」但蔡主席表明多数党组阁有宪政争议，还是应由原政府做好看守角色。马总统挽留不成，才任命张善政副院长接任。毛院长在离职时还特别表示，坚辞是为了「让历史留下纪录，中华民国宪政还有多数党组阁这个问题没解决」。

行政院总辞其实自始未见宪法规定，但早在定期改选的增额立委开始主导议事时，学者间即有争议。同样以我国宪法本文倾向内阁制的学者中，李鸿禧教授认为国会改选内阁就应总辞，荆知仁教授却以典型内阁制的英国为例，认为只有在执政党败选时需要总辞。二次修宪翌年（民国82年），郝柏村内阁应否总辞的争议就到了司法院，连同后来副总统可否兼任行政院长的争议，大法官先后以第387号和419号解释对总辞问题做了非常清楚的解释。简言之，实务上出现的总辞，按修宪后的分权体制，只有基于对立法院负责，行政院在立法院改选后有向当时总统提出总辞的义务，总统并无裁量余地。至于行政院因非其负责对象的总统任期届至而向其提出总辞，尚非宪法义务，总统应有裁量权限。不过这两号解释都做成于民国86年修宪以前，由于这次修宪对于府院和两院间的分权互动有不小的调整，使得这两号解释可否适用，适用到什么程度，都还有研酌余地。

实务又如何呢？在民国101年和109年的大选当时执政党都保住了总统和立法院的多数，但101年5月陈冲在接任行政院长三个月后仍按惯例在总统任期将届满时办理总辞，而获马英九总统重新任命。到了109年2月苏贞昌院长按例总辞，却直接被蔡英文总统「慰留」。5月苏贞昌院长更因蔡英文总统已先命其续任而跳过总辞的惯例。在执政党败选的105年，则如前所述，首次发生行政院虽提总辞，因立法院的新多数党不愿立即组阁，只好由旧总统再任命非多数党所支持者担任看守内阁的阁揆。整个看起来，倾向李鸿禧教授「绝对总辞说」的第387号及第419号解释，好像已被修正—也就是当执政党胜选时，总统对于是否重组内阁是可以裁量的，而即使在执政党败选时，新多数党也可以拒绝立即组阁，而由旧总统组织立法院少数党支持的新内阁继续看守。其中除了可以咀嚼吴庚大法官在第387号解释所提不同意见书阐释的精到法理外，显然也和民国86年修宪以后修改的分权体制有关。但若再从分权法理去仔细分析，就知道这和作为民主政治基础条件的政党制度有更关键性的牵连，因此正值我国政党制度发生结构变化的此次大选，现在结果虽尚未揭晓，不论谁胜谁败，有关总辞和组阁的「历史问题」，恐怕都会在选后立刻进入议程，实有待所有关注我国宪政者深切留意。

三党结构固化分权体制

首先还是说说民国86年第四次修宪后变得更复杂的分权体制。在我看来，一方面降低覆议门槛削减行政部门否决立法的权力，并增订立法院提不信任案制度，都增加了更浓的内阁制色彩，另一方面又删除总统提名行政院长应经立法院同意的规定，实已造就了一种高度摆荡的半总统制。简言之，当总统和所属政党在总统和立委选举中都赢得过半数选票时，直接任命行政院长的总统实质上即可通过政党内部的领导影响所有重要决策，却只需由受其影响的行政院长接受立法院监督，形成以总统为中心的体制运作，不论府院或两院关系都无太大窒碍。但当总统所属政党在立法院失去主导性多数时，如果仍坚持任命与其政见相同的同党人士为行政院长，则两院关系必然陷入紧张，即使总统有绝对多数选票的基础也是如此；若连总统也只得到少数选票支持，更注定寸步难行。此时府院和两院不可能再以一条鞭的方式运作，总统决策的范围只能限于宪法列举的职权（国家安全大政方针、紧急命令等），单纯扮演国家主权护持者以及治权维稳者的角色，而执掌凡百庶政的行政院则成为名符其实的最高行政机关，政治的重心会从总统府转移到两院的互动，也就是偏内阁制的半总统制，就府院关系而言，或许会被冠上某种「共治」，不论是左右或者统独。

这样的体制除了摆荡过大外，只要为政者不逆势而为，倒也没有什么致命的缺陷。但如前所述，法国经历了上世纪末叶几度的摆荡后，到了新世纪仍决定通过两机关改选时间的拉齐来尽量避免，我国也跟进做了任期调整，尔后已有长达16年双重多数的完全执政局面，应该和此有关。但这种以总统为核心的分权体制另外还有一个隐藏的前提，这个前提一旦改变，两机关任期一致、同时选举又不一定能有固定分权体制的效果。简单的说，正因为总统是单一职位，而立法院则要选出113位委员，在稳定的两党制下，立法院即存在一个天然多数党，A党总统的多数基础在同一时期也会表现在立法院的多数党上。一旦随社会变迁而走向三党乃至多党时，总统已经很难有绝对多数的基础，往往需要通过两轮投票或其他方式来建立绝对多数，但多职位的立法院同样不复存在天然多数，性质上却不能再通过选民的投票创造一个绝对多数，而只能依赖联合政府建立稳定的多数基础，则不论联合政府是以与总统同一政党或不同政党者为（行政院）院长，府院之间都不再是同一多数，而是某种程度共治的分裂多数。这恐怕是民国94年修宪调整任期时没有预料到的情事变更。此时总统任命的院长若仍唯总统之命是从，不论政府内部或两院关系都将难以运作，我国的分权体制只有朝固定的方向调整，也就是回到所谓偏向内阁制的半总统制，不再摆荡。

明白了这一点，就知道一旦三党鼎立成形，我国分权体制的运作必然随之改变，而本文探讨的宪政时差问题，也必然要有不同的处理。何以如此？一旦国会三党不过半，则不论总统由何党胜选，票数是否过半，按宪法多数统治的民主原则，都有义务促成组建可得立法院过半数支持的联合政府，并从以总统为核心的体制回归到宪法原来即偏内阁制的半总统制，别无他途。此时与105年的先例相比，在当时偏总统制的半总统制下，只要新选总统仍未就职，新两院关系何时开始运作确实无关紧要，故蔡英文总统当选人不急于组成新阁便不能说是全然无理的决定；反之，如果1月13日选出的新立法院三党不过半，则因处理凡百庶政的新两院关系原则上将与总统脱钩，则一仍旧惯的蹉跎110天即属完全无法正当化的宪政懈怠，原行政院应立即表达附停止条件的总辞进入看守期，当现任总统寻求总统当选人协助组建联合政府时，后者也不应再以可由原行政院看守为由拒绝配合，为反映势如泉涌的新民意，现任及将接任的总统与可能参与组阁的政党都有宪法上的义务积极开始协商。

唯多数统治可落实民主

从主权护持者与治权维稳者的不变角色出发，现任的蔡总统和目前无从得知的总统当选人必须谨记的第一件事，就是绝对不可重蹈民国89年陈水扁总统所犯的错误：硬撑少数统治。即使宪法已经删除了总统提名的行政院长应得立法院的同意，并不意味总统可以不尽任何努力就任命一位立法院多数委员不支持的院长，不论内阁制、总统制，或多数决民主、共识决民主的二分，现代国家民主原则无可置疑的第一律都是多数统治，这些模式选择只是以不同的方式落实这个原则而已，此处不必细述。同样的，大选后所有在立法院有一定席次的政党，也绝对不可重蹈当时国民党和亲民党所犯的，容任陈总统拒绝组成联合政府的错误。事实上从陈总统刻意以「清流共治、全民政府」开启执政，后来又组「国家安定联盟」等等，用意就在搪塞、掩饰少数执政欠缺的实质正当性和极低的执政效率，而从民主体制各环节一一遭到扭曲的灾难，到他动辄摊手说：「我就是选上了，你们要我怎么办」来看，当时各界对宪法的普遍无知确实也有令人无奈之处，但可一绝不可再！

因此除非大选的结果立法院可以产生过半席次的第一大党，否则只要三党委员都不过半，就只有组成联合政府一途，而且特别是在国际和两岸风云日紧的今天，像过去那样要耗尽一百多天的宪政时差去完成猎头式组阁，只为做足人事案新闻效果的惯例，真的可以休矣。当然要在空白经验基础上谈联合政府的组成，确有其难处，但即使欠缺影子内阁的传统，人才培养本来就是政党的天职，真正要花时间的还是政党间政策优先次序的磨合，部会人事的分配及未来政策协调方式的确定。即使如此，也只能努力争取在一个月内，最多延长半个月完成所有协商，以提早进入新两院关系，使国家政务不至长期停顿。在功能分配上，我认为蔡总统首应克尽治权维稳者的角色，明确摒弃任何政党领袖的私心，与总统当选人充分合作，在大选后立刻邀请最有可能联合的政党，也就是除了可以在立法院建立稳定多数席次外，在主要政见及意识形态上也最有相互妥协可能的政党，开始协商结盟事宜。如果结盟确有难以克服的困难，即循各方反映意见邀请另一有结盟可能的组合开始协商。一旦协商成功即由蔡总统直接任命两党共推的人选为行政院长，并依其提名人选任命副院长及部会首长。新总统在此期间一方面以未来总统身分极力促成协商，另一方面也可能以政党领袖身分参与协商，基于其对联合政府组成背景的充分掌握，就职总统后在府院关系的处理上，应该更可得心应手。

最后在程序上还可以简单补充两点，一是有关联合政府正当性的巩固，蔡总统不妨参考其他采半总统制国家的运作经验，在总统任命行政院长及依院长提名任命内阁人选之前，先征求立法院对联合政府的意见，通过实质的讨论认可，确保联合政府结盟意志的明确与国会多数的认可。另一则是有关行政院总辞的程序，除了前面提到的在新立法院开议前提出附条件总辞外，好不容易组成的联合政府，如果到了总统新任或续任又要办理总辞，在原总统和新总统都已参与联合政府组建的情形，不仅过度流于形式，还可能全无必要的引发新问题，故应可援民国109年的先例，不再受先前总辞惯例的拘束。当联合政府和多数欧陆国家一样成为常态以后，应该只会有基于行政对立法负责原则的义务性总辞，而不再需要单纯建立于府院关系考量，而会严重影响两院关系的所谓礼貌性总辞。

二十年前眼看台湾陷入少数统治的灾难，还只能邀请法政学者编写联合政府、政党重组等文集以启民智，内心实有无限感慨；现在看到真正的三党鼎立形势已成气候，我国的民主宪政发展到了一个可以大坏也可大好的拐点，但多数人显然还没有意识到政党政治可能扮演的关键性角色，参与体制形成的老中青政党菁英，对于从宪法分权原则可以推导出哪些机关和同食国家公粮的政党必须履践何种义务、责任，恐怕也未必都能掌握，我才一二再、再而三的提请所有公共知识分子注意这些细节，共同推广正确的民主宪政理念，以避免台湾在选后即陷入无解的混乱。再撰本篇长文，心所谓危的还是：从选举结果揭晓到二月一日新立法院开议，乃至联合政府组成，即我国民主宪政存亡绝续的关键时刻！但愿，但愿这都只是我的过虑。

（作者为国立政治大学讲座教授、前司法院大法官并任副院长）

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