奔腾思潮》如何扶民主大厦于将倾？（苏永钦）

我国宪法设计的民主体制，从一开始就不是纯粹的总统制或内阁制，而是在政治学近年已约定俗成界定的半总统制。（资料照,邓博仁摄）

现在到处都在谈民主体制的失败，包括英美和欧陆几个战后的民主典范国家，我们一下把调门拉高到大厦将倾，有没有太夸大？我只想很诚恳的指出，正因为地缘政治角色的急遽上升，外人对台湾民主的评价从冷漠到瞎捧，更需要我们自己尽可能不带立场的深刻内省。我们本来就还是一个不断犯错而不自知的新兴民主，而这几年体制运作的不断脱轨，谁敢保证一定不会从平缓上升曲线失速坠落，像许多新兴民主国家一样？

坚持不换轨的半总统制

我国宪法设计的民主体制，从一开始就不是纯粹的总统制或内阁制，而是在政治学近年已约定俗成界定的半总统制。和总统制一样，我国宪法使行政和立法各自都有其通过选举取得的民意基础。也和内阁制一样，我们的行政院要对立法院负责，惟有直接民意基础的总统不需对立法院负责。因为立法院是最高立法机关，所以对它负责的行政院也必然是最高行政机关，相对于不对它负责的总统，宪法自始就只给总统列举的几个重大职权，而让行政院长拥有「除余」的最高行政权，其分界大抵即落在一为攸关国家整体、长期利益的事务（如国家安全、紧急处分、调和宪法机关间争议、独立机关的提名权等），一为涉及中短期利益分配的凡百庶政。但若问整体的行政立法关系，是比较偏行政对立法负责的「国会内阁制」，还是行政与立法足可分庭抗礼的总统制，则1997年修宪把行政院与总统合作可藉立法院三分之一加一票的少数否决立法院通过的法律、预算等案的规定，拉高到总数二分之一，实质上已使总统终究难以抵抗立法院强将其意志加于其身，从而落实了所谓的「半总统制」。这个复杂的制度所以会在上世纪末期开始流行，有很多反映时代因素的原因，此处只能略过，但此制能否成功，关键就在其从完全执政到联合政府或两极共治的「换轨」机制，是否被切实遵守。

简言之，当总统领导的政党在国会也赢得多数席次时，行政立法合一而处于完全执政状态，此时一方面要特别强化立法院少数党对行政院的监督，另一方面又还要让无需直接面对国会监督，实际上却因其直接拥有的民意基础而可经政党途径指导政府决策的总统，若不能对其实际享有的广泛决策权仍以某种形式负起责任（responsible），或至少有所回应（responsive），权责分配岂不失衡？以堪称此制典范的法国为例，便是通过由总统固定主持，总理率各部会首长出席的部长会议，在完全执政时便可一体的回应社会疑问。反之，当总统无法领导国会多数党，使行政立法关系必须换轨到由包含总统所属政党与其他政党协同执政的联合政府，或由非总统所属政党单独或联合执政时，总统只能行使宪法划归总统单独行使的少数决策权，即使主持部长会议也不得干预政府保有的大部分行政决策。偏偏我国从1997年展开运作的半总统制，在这两种状态，都明显有所不足。

在李登辉、马英九、蔡英文三位总统的完全执政时期，国会中居于少数的在野党都因宪法及相关法律未就如何监督行政院有明确的规定，更不要说建构任何机制使实际指导决策的总统可以回应质疑，相较于内阁制都有的、藉强力制衡以避免滥权且可为政权轮替做好准备的完整规定，显得高度失衡。蔡总统创下的几百天不接受国内记者提问的纪录，更是骇人听闻。而在2000年当选的陈水扁总统和今年当选的赖清德总统，又都因所领导政党在国会仅有不到半数的席次，体制上又未明确强制转换到总统与获得国会多数支持的行政院长分治，以致先后都组成完全无力与立法院多数抗衡与对其施政负责的少数政府。而且相较于多数半总统制国家，我国的总统无需赢得绝对多数，陈水扁总统和赖清德总统都未赢得过半选民的支持，而且即使只是相对多数，如果国会只是「嗣后」变成少数，也才有严格意义的「换轨」可言，如法国密特朗总统在1986年或2023年波兰杜达总统面对的状况，在此之前他都还是有多数民意支持的。我国则因在2005年修改增修条文使总统和立法院的选举因立委任期调整而可同时举行，其目的和法国在2008年的修宪一样，即为避免因两种选举错开而造成的行政立法多数的分歧（incongruence），故赖总统组成的政府甚至不是从其当选时的多数变成少数，而是自始即为明确的少数。也就是说在同一次大选，赖总统就总统一职既没有赢得多数选民支持，他领导的民进党在立法院也成为席次第二的少数党，选民的整体意向已经非常明确，从双多数变成双少数，仍然坚持之前蔡英文总统的「完全执政」不但有实际的困难，而且没有任何民主正当性可言，这样明确的「双少数」政府如何不造成体制扭曲，根本难以想像！

少数政府造成多重扭曲

面对没有多数席次支持的立法院，有任命行政院长之权的赖总统只能选择可以得到立法院多数支持者来出任，组成包含总统所属政党在内的联合政府，或与其政党对立的两极政府（左右共治），若从之前同党蔡总统的完全执政来看也可说是一种「换轨」，应属政治上唯一可能的选择。至于是不是宪法上应然的选择，因为宪法没有明文规定，当然难免争议。但宪法的解释偏向换轨，不但可以从宪法体制运作顺畅要求的「体系解释」，以及换轨已经是半总统制国家通说的「比较法解释」得到支持，也可以从修宪历史得到印证：1997年明确走向半总统制的第四次修宪，民进党主其事者多次在面对记者提问总统若失去立院多数支持应如何处理时，都明确的回答「当然只有换轨！」，这一点应该是修宪国代的共识。谁都没想到现实政治上竟在三年后就真的发生，故我在2000年总统大选后第三天即在报纸发文，提醒陈总统当选人应在组联合政府和左右共治间做一选择，但一般民众对于宪政体制实在过于陌生，对于长期抗争威权体制的民进党竟能在国民党分裂下胜选，虽然仅拿到四成选票，多仍愿意给予较大的支持。但少数政府的困境愈演愈烈，2005年才又修宪调整立委任期，背后显然有藉一次选举反映当时整体民意的目的，使换轨的情形较可避免，其体制解释应该也是：如整体民意不支持总统的政党得到过半数支持，换轨即应为唯一选择。对于这一点，我认为经历陈总统治理国事种种艰困的赖总统不会不知道，从他在今年1月13日胜选夜召开的国际记者会，当着国外观选团说出将组织一个「民主大联盟」（暗示联合政府），也显示他完全知道对于这样的选举结果，不做这番声明将会招来外国专家媒体多少立即的质疑。至于这张支票后来完全没有兑现，连一个电话都没打，肯定比第一次少数政府还要加倍的体制扭曲，只好完全由全体国人来承受！

陈总统时期为坚持少数政府，以致因政策难以推动所造成的体制扭曲，可以简单分成三方面来说：一是破坏宪法参考德国基本法的政党民主原则，包括以政党为核心建构的机关组成、运作体制，包括各国罕见的政党补助、不分区代表等，为了掩饰少数政府正当性的不足，先后提出所谓全民政府、国安联盟等口号来迂回法定建制，十分不利于我国政党政治的现代化。二是干扰正常法制，比如对于国会通过不利于己的法律，在法无明文之下创造在公布法律的咨文上加注的作法。三是通过完全由其提名的司法、考试、监察三院成员尽其能事的达到少数政府力所不及的政治目标，有如大总统领导的「大内阁」，不仅留下一些难以善后的恶果，比如司法院所做第613号解释，以行政院下的独立机关人事必须符合「行政一体」原则几乎阻断所有独立机关独立的可能性，对于三个居宪法位阶、在政治上应保持超然独立的机关更因诸多不当介入而戕害人民的信任。

但上任不到半年的赖总统，除了承接之前八年完全执政而在立法外三权人事上的绝对优势而对体制扭曲变本加厉外，让人不可置信的是直接间接竟还用上民粹手段，如所谓「放出青鸟」、鼓动罢免，放任支配的媒体全天候追杀在野政治领袖、遍地开花的「社会防卫韧性」组织等，不仅不利民主政治的正常运作，对于民主化好不容易形塑的善意沟通文化，更带来极大的寒蝉效应。所以我一再说少数政府就是一栋危楼，如果再不看清这一点，甚至不少政治人物也还停留在「人家就是选上了总统」这样的乡愿认知，恐怕全民永无宁日，民主政治的崩塌，也不会太久。与其期待赖总统幡然觉悟，毅然转身做台湾的密特朗，体制内还可以拨乱反正的，就只剩立法院的在野党立委了。

改革要有长期整体规划

我认为拨乱反正必须有「长期」的目标和「整体」的规划，从宪法的半总统制出发，立法院的改革作为不能局限于解决当前所处的困境，还要把眼光看到回归常态后的未来，盘点宪法要求的具体分权互动规则该做如何的补强。千万要避免的就是短期的、膝盖式反应措施，以及某种角色的我执，只想为当前的在野者创造粮草弹药。半总统制的分权显然预设了近于内阁制全面执政的情境，和近于总统制分裂政府的情境，整体规划必须兼顾这两种情境，因此常常要开放不同的选择，立法技术上也不排除在某些情形明确作不同的处理。前一情境需要加强的是对形式上置身事外的总统的监督，后一情境需要加强的就是对总统组织多数政府义务的具体化。以刚被宪法法庭以全无章法的片段论述近于全灭的国会改革而言，在我看来主要功能还是在为全面执政时期的完整监督未雨绸缪，因为一旦回到全面执政，这些完善监督机制的改革就难以推动，虽然在野党似乎想的更多的是满足当前的需要。但我虽然同意立法院应有国会固有的调查权，在监察院独占纠弹权的前提下，立法院的违失调查最后能不移送监察院吗？监察院的功能不彰，关键显然在其提名同意程序不善，后者不改，难道永远要立法委员越俎代庖，又都只能做一半？立法院的调查权重点显然应置于行政效能而非违失，而在朝小野大的现状下，所有这些监督都因手握法律案、预算案的生杀大权，不是那么必要。限于篇幅，这些就点到为止，我只是提醒改革者清楚掌握改革的目标和目的。

比较具体的说，我认为在野改革者可以做、必须做的是以下三件事：

一、从少数政府反映少数利益和价值出发，严审行政院提出的各项法律案、预算案，说不清道理、提不出具体资料的一律不予通过。

二、从代表多数利益和价值出发，积极主动立法，财划法修正案就是一例，还有更多民众盼若甘霖的法案，不用再等时候机。赖总统什么时候无法再忍耐他的少数政府只是多数在野党的执行局时，也许情势就会有转圜。

三、所有目前宪法位阶和法律位阶独立机关在立法院候审的人事同意案也都要严审，宁缺勿滥。不是不信任总统和行政院长的公正，而是此一制度完全无法期待此类机关迫切需要的多元性。改善之道，在参考德国宪法法院人事任命所采国会三分之二同意的门槛，迫使总统和行政院长在提名前主动协商，才能建立这些机关的公正形象，使这些成员可以享有一如德国宪法法院那样永远第一的信任度。

至于大法官们非常辛苦的写了那么多不知所云的东西，摧毁了国会改革者非常辛苦完成的制度改革，我认为问题也正出在半总统制规范的不足。因此直接拉高大法官评决的人数，报复性太强，改革的理性和苦心反而易遭批评。比较折衷的作法也许是先提出修正立法院行使同意权的规定，对于按旧法组成的独立机关，包括宪法法庭，在新的多元人事改革完成度达到一定程度前，按机关情形拉高评决的门槛。我希望也相信全体国人终能体会，造成今天这一切混乱的原因只有一个，就是赖总统对少数政府的坚持。因此大厦将倾不是危言耸听，扶大厦于将倾，也不是做不到的事情。民主说难不难，多数统治是第一天条，少数统治就不是民主，大家想清楚，就不怕赖总统想不清楚了。

（作者为国立政治大学讲座教授、前司法院大法官并任副院长）

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