城市体检评估 为城市高质量发展保驾护航
近日，自然资源部发布《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》），按照“一年一体检、五年一评估”的方式，对城市发展阶段特征及国土空间总体规划实施效果定期进行分析和评价，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个维度设置了城市体检评估指标，涵盖生态、生产、生活等方面。
记者了解到，《规程》中多项指标与居民日常生活息息相关，比如，城市内涝严不严重，城市交通拥不拥堵，中小学学位配置均不均衡，医疗、养老设施够不够，人均住房面积达不达标，菜市场分布便不便利，绿化是否有改善等。
多位专家在接受记者采访时一致认为，《规程》正式公布标志着国土空间规划城市体检评估将从首都走向全国，成为落实新时代高质量发展、高品质生活和高效能治理的重要管理工具，成为国家空间规划体系中将制度优势转化为治理效能的重要机制通道。
体检是推动城市高质量发展的关键
“如今，城市已从早期单纯的人类定居点逐步演变为一个地区乃至一个国家发展动能集聚的核心载体。”清华大学中国新型城镇化研究院高级研究专员李栋告诉记者，以中国为例，第七次人口普查显示中国常住人口城镇化率已接近64%，近年来围绕“两新一重”展开的一系列宏观经济政策调整活动也大量落地在城市地区，而以“一网通管、一网通办”为代表的智慧化管理和服务，也在为每一位居民提供更有获得感的生活体验。
李栋表示，近年来，交通拥堵、房价高企、环境污染、文脉断裂、医疗教育等公共服务不平衡不充分等诸多现象。尽快为城市诊疗治病、打造更美好的城市人居生活，已成为社会共识和迫切需求。对城市开展体检评估，不仅是考虑城市在社会经济发展中担当的核心角色，也是建立国土空间规划体系并监督实施的重要举措。
“对城市开展体检评估，不仅是考虑城市在社会经济发展中担当的核心角色，也是建立国土空间规划体系并监督实施的重要举措。”李栋指出，基于对城市发展规律的客观认识，融入对政策原则、规划目标等上位要求的提炼，并结合前述各类多发常见“城市病”的主要特征，初步构建一套适合中国城市实情的定期体检评估工作机制与评估指标体系，诊病灶、治未病，将是实现规划全生命周期管理、提升城市治理现代化水平、推动城市高质量发展的关键保障。
他建议，城市如同一个有机体，在成长中需要不断引导、反复试错、持续优化，通过制度机制和技术标准建立的体检评估必将构成一项有力的政策工具，在操作层面将城市发展的目标、过程和结果三个维度有机融合，为新发展阶段，新发展理念，新发展格局下中国城市的高质量发展保驾护航。
将制度优势更好转化为治理效能
《规程》在定义中明确国土空间规划城市体检评估是促进城市高质量发展、提高国土空间规划实施有效性的重要工具，城市体检评估的对象既包括城市，也包括规划。对城市的特征状态从安全、创新、协调、绿色、开放、共享等六个维度进行监测和评价；对规划的编制和实施从战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面进行评估，反映规划实施的效力（规划实施一致性）、效益（实施结果合理性）、效应（使用主体评价）和保障（实施环境和政策机制），以及规划本身的作用和适应性。
中央财经大学城市管理系主任副教授王伟告诉记者，城市体检评估彰显新时代国土空间规划之“智慧“，是规律之智、数据之智、专家之智、市民之智的综合集成；城市体检评估健全新时代国土空间规划之“制度”，在制度设计、制度运行和制度保障上给予充分体现；城市体检评估开拓新时代国土空间规划之“治理”，是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的鲜明反映。
王伟指出，《规程》围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等内容，设置6个一级指标类别、23个二级类别和122项指标，其中33项指标可用于快速评估。采取全局数据与典型案例结合、纵向比较与横向比较结合、客观评估与主观评价结合等方法，对各项指标现状年与基期年、目标年或未来预期进行比照，分析规划实施率等进展情况，将有效强化规划的前瞻性、整体性、协同性。
“在城镇化、工业化、市场化、信息化和全球化交织下，我国国土空间开发保护中多系统、多要素、多主体的跨域融合与协同共振越来越普遍、越来越深化，使得传统治理模式和手段面临巨大挑战。”王伟认为，《规程》从“一首一尾”给出应对，从“一首”看，《规》提出要落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，将国土空间基础信息平台和智慧城市结合，同步构建新基础设施--数字化城市时空感知体系，推动体检评估智能化水平和城市智慧化治理水平双提升，实现“管得住”的目标；从“一尾”看，《规程》提出将体检评估结果与政府工作紧密衔接，支撑综合治理、精准施策，同时可依托责任规划师、社区规划师、“枫桥经验”等基层治理创新机制，实现“用得好”的目标，提升国土空间治理效能。
发挥规划对城市发展的战略引领
“城市体检评估关于战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面内容的设置是基本框架，同国土空间总体规划编制主要内容衔接。”北京市规划和自然资源委员会杨浚指出，城市政府可结合每年工作重点和规划实施重点任务，对框架内的具体分析内容做出适当的调整，如北京2020年结合疫情，突出城市在安全和防灾方面的要求，增设“安全韧性”内容。将体检评估工作的开展与“开展政策研究、提出政策反馈”紧密关联，让体检评估真正成为政府有效治理城市的抓手。
杨浚表示，年度体检和五年评估的差别在于年度体检抓重点、五年评估全覆盖；年度体检发挥过程预警、五年评估用于动态维护。相较于以往的规范（办法）要求，《规程》增加了常态化的年度体检，其特点表现为“三个关注、两个转变和一个核心”。
首先，年度体检关注核心问题，如北京总体规划的减量提质、功能重组、城市治理、区域协同等目标，关注牵一发而动全身的关键变量，如人、地、房、业、产等关键要素，关注基于政府运行视角的行动计划，包含实施总体规划的具体项目、土地投放、资金投入和政策机制的建立等。其二，与五年或更长周期的评估不同，年度体检强调从以往的“结果评估”到“过程体检”的转变；也不同于以往的程序性技术文件，强调从“技术文件”到“治理手段”的转变，将其作为国家和地方政府实时监测城市发展、开展空间治理和规划实施的抓手。其三，常态化年度体检的核心目的在于通过过程体检更好发挥规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。
北京市城市规划设计研究院石晓冬认为，《规程》在原则中明确全过程应用，开展体检评估要紧密对接国土空间规划，形成贯穿规划编制――任务分解――体检评估――督查问责――反馈落实的规划全生命周期管理实施机制，并衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理。
另外，《规程》明确了城市体检评估成果面向上级自然资源主管部门、本级政府和市民三个对象的应用，让城市体检评估真正能用管用好用，方显其价值。在国土空间规划编制审批完成后，城市体检评估是上级自然资源主管部门和本级政府实时全面掌握城市发展动态和规划实施状况最重要的抓手，并以体检评估结论作为开展执法督察及规划的编制、实施和调整优化等管理工作，国民经济和社会发展规划及政府工作报告编制等综合事务决策的重要支撑。