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李大中／川普与桑德斯意外交集？桑德斯式「慎武」外交

▲桑德斯有机会角逐这次美国总统大位，但他的外交政策外界却少有讨论。（图／达志影像／美联社）

●李大中／美国塔夫兹大学佛莱契尔法律外交学院博士，淡大国际事务与战略研究所副教授、中华战略前瞻协会理事长。关心国内政治、两岸与国际议题。

在美国民主党总统党内初选的超级星期二过后，情势明朗，呈现桑德斯与拜登的对决局面，前副总统拜登先前曾在参院外交委员会历练达12年之久，娴熟国际事务不在话下，即便佛蒙特州联邦参议员桑德斯已是二度角逐党内总统提名，但外界对其外交理念仍相对陌生。尽管至目前为止，外交政策尚非两人攻防焦点，但如果桑德斯最后打破专家眼镜，异军突起击败拜登，甚至最后有机会问鼎白宫，对于台湾而言，认识他的外交主张就有其必要，尤其是其慎武的概念。

桑德斯的外交基本主张

川普在2017年1月上任后高举「美国优先」大旗，在外交领域中的川普主义，主要包含四项要素，第一是依循以实力获致和平的原则；其二是击败包括伊斯兰国在内的极端伊斯兰恐怖势力；其三是重振美国军力；最后是追求美国国家利益至上的外交政策。

三年以来，桑德斯严厉批判川普的外交施政，诸如排斥国际合作、动辄贬抑盟国、轻视北约与联合国等多边机构、片面毁约（包括伊朗核协议与巴黎气候协定）以及对于若干伊斯兰国家采取入境美国的旅行禁令等。相较于川普在外交上的高度实用主义倾向，甚少谈及意识形态，桑德斯则对理念与价值高唱入云，经常提到美国在促进全球民主与人权应扮演更积极角色。

桑德斯则认为美国在外交上的当务之急，在于重塑美国的领导威望与盟邦对美国的信任，采取合作与协调的途径，把资源与重心置于对抗气候变迁，威权与极权体制、右翼势力崛起以及全球不平等（贫富不均）现象等议题，并强调民主、人权、外交与经济等是美国对外战略中的重要成分。

至于何者构成对美国最大的威胁？桑德斯的答案明显不是恐怖主义，他强调以反恐为核心的国家安全政策，其后果是将美国的注意力、资源与重心错误配置，反而让中国大陆与俄罗斯趁机坐大。在川普眼中，北京与莫斯科为「修正主义强权」，意图挑战美国的国家利益与美国所主导的国际秩序。但就桑德斯而言，尽管他非常忧心习近平与普丁日益浓厚的专制威权的倾向，却鲜少有系统阐述华府应如何有效应对来自中俄两国的挑战。

桑德斯在外交上承继欧巴马时期的多边主义精神，讲究得道多助，重视盟邦与伙伴，对于美国自身国际地位与如何美国应运用国力的看法，则比欧巴马更强调持盈保泰，桑德斯看不惯小布希时代的单边主义，反对过度迷信武力与毫无节制的先制策略，主张美国外交应更重视政治、经贸与软实力等非军事工具，对于动武是最后手段更是深信不疑，基于此逻辑，桑德斯对于以军力为核心的传统美国对外战略嗤之以鼻，对于川普誓言增加国防预算并不买单。

▲美军与北约的撤军仪式。（资料照／达志影像／美联社）

撤军与战略收缩

桑德斯最为旗帜鲜明的外交主张就是自阿富汗撤军，在他的竞选官网、2019年6月在《外交事务》的专文以及多篇针对美国外交政策的媒体投书中，都反复强调美国自2001年挥兵阿富汗迄今已逾18载，目前许多派驻前线的美国大兵，在911事件时根本还未出生，当年因美国本土因遭遇史无前例的恐攻，发动阿富汗战争有其正当性，但经年累月下来，不仅劳民伤财，美国面临的恐怖威胁不减反增，故早无继续维持的必要，美国领导者必须果断终结这场永无止境的战争。但桑德斯也强调，此举并非让此地区身陷入权力真空，好的离场策略需要美国与国际社会齐心协力，透过外交手段，力保当地局势的和平稳定。

不只是阿富汗，桑德斯的外交幕僚也暗示，桑德斯的远程目标是自伊拉克与叙利亚全面撤军，将美国的战略重心移转至亚洲与欧洲的盟国。但事实上，桑德斯与川普对于阿富汗撤军的看法无分轩轾，尤其自2018年以来，华府与塔利班展开断断续续的谈判，并于今年（2020）2月底达成结束阿富汗内战的初步协议，如果顺利，在未来的135天之内美国在阿富汗的驻军人数，可望从目前1.3万人降低至8千人规模。

换言之，在「带回美国子弟兵」的立场上，桑德斯与川普趋同，但这也让桑德斯丧失了攻击川普的着力点，但无人预料到，美国与伊朗的关系自2019年中旬开始急转直下，出现零星的准军事冲突，导致川普不得不考虑调整美军部署，暂时增兵中东，但此举让桑德斯找到突破口，猛烈抨击川普的目标与作法背道而驰。

桑德斯主义的精髓

桑德斯本是特立独行的政坛老将，除撤军外，其外交思维中有两项紧密连结的核心主张，第一是对于美国全球角色的中庸认知，第二在于美国军事力量的审慎自持。

在所谓的桑德斯主义（即便未来不见得有检证与试炼的机会）下，美国虽不至于（现实上也不可能）向孤立主义靠拢，但桑德斯对于美国自二战以来的领导地位与所肩负的特殊使命，显然并不热衷。

桑德斯认为美国过度重视其全球军事主导优势，必须扬弃处理国际事务过度依赖武力的惯性思维。举例而言，他曾多次批判小布希错误的伊拉克决策，导致美国身陷战争的泥沼难以自拔，并借以紧咬对手拜登2002年在参院支持发动战争的投票纪录。

即便桑德斯的外交幕僚不忘替老板缓颊，强调所谓慎武，并不意谓美国应自全球事务中抽身，更不代表桑德斯是盲目的和平主义者，关键在于自我节制。但众所周知，具备强大军事实力与拥有不吝行使武力的意志，正为过去70多年来美国霸权之所系，故贬抑武力在美国外交战略中所扮演的角色，此观点背后的深刻意涵与可能影响，不容小觑。

▲桑德斯强调慎武，反对美国过度依赖武力的外交方式。（图／USAF）

慎武的虚实

进一步分析，尽管桑德斯阵营言必称慎武，却并不意谓他排除使用武力的可能性，桑德斯多次重申美国外交政策的首要目标，在于确保美国人民的利益与安全。必要时，他也会考虑以人道主义为出发点的军事干预，他曾支持北约于1990年代空袭南斯拉夫（基于遏制种族屠杀的正当性）。如前所述，他也曾替小布希总统在911事件后出兵阿富汗的决策背书（基于追缉宾拉登的必要性），而最近当桑德斯问及如果伊朗与北韩进行核试与弹道飞弹试射等冒进作为，美国应当如何因应之问题时，他的回答是先发制人仍是考虑选项，理由是必须铲除迫在眉睫的威胁。

然而，桑德斯对于武力运用，强调以下两项重点：第一是他反对美国以武力颠覆与推翻他国政权，由桑德斯的从政发言观之，他不仅高分贝抨击美国于冷战期间介入智利与伊朗政局，也不赞成雷根政府于1980年代支持尼加拉瓜右派游击队，顺此逻辑，自然也强力要求川普政府停止支持沙乌地阿拉伯介入叶门内战。另一例证在于，桑德斯对川普政府年初以反恐为名，以无人机狙杀伊朗革命卫队圣城旅指挥官苏雷曼尼的决定，抱持高度保留。

第二则是他强调美国国会应履行宪法赋予权利，积极监督总统的战争决策，桑德斯批判多年来美国总统在对外军事干预上，根本毫无章法与标准可言，强调立法机关应扮演更称职的制约角色。但持平而论，此议题在美国国内向来具有极大的争议。

对外军事干预：总统与国会的难解习题

依美国宪法，总统为合众国军事统帅，但宪法同时赋予国会宣战权，故美国海外军事行动存在模糊地带。但即便国会拥有宪法上的宣战权、但综观美国历史，过去国会仅宣战五次，多数情况是未经总统或国会宣战即直接对外动武，也就是出现「不宣而战」之情况。

鉴于节制白宫日益膨胀的海外用兵权的考量，国会于1973年曾提出限制总统战争权力的《战争权利法案》。根据该法相关规定，如果在未经国会宣战或是取得国会的授权的情况下，总统必须在宣布采取军事行动的48小时内向国会报告，除非能得到国会批准（特别授权），否则海外军事行动不得超过60天。

但自《战争权利法案》实施以来，总统的动武权限仍不时成为白宫与国会间的争执焦点，有时总统会选择与国会领导人磋商后，获取国会授权，强化军事行动正当性，尤其是面临兹事体大，出动地面部队之大规模与可能需时长较长的海外用兵（而非仅仅空中打击）的情况，基于赢得更多民意支持、避免国会制肘以及立法部门掌握拨款大权等考量，美国总统通常都明了与国会沟通的重要性，例如老布希总统在展开沙漠风暴行动之前，曾获国会正式批准，小布希总统在发动对伊拉克战争之前，也曾取得国会的动武授权。

然而在不少案例中，美国总统仍是在没有获得国会的批准下用兵，国会只能于事后被迫接受既成事实，尤其基于情况紧迫、制敌机先与避免因事先曝光而危及行动等考量下，外界对于总统的统帅权采取宽松的解释，意即总统「先斩后奏」的空间被认可，但仍应尽可能知会国会领袖，进行必要沟通，至少需要在军事行动之后提出动武（外交手段已穷尽）的必要性解释。

▲美国总统川普（左）、参议员桑德斯（右），两人政治理念南辕北辙，但外交政策意外相似。（图／路透）

参议员桑德斯与总统桑德斯

以川普任内的几次有限动武为例，包括2017年4月与2018年4月对于叙利亚实施空袭（制裁阿塞德政权以化武攻击平民），以及在2019年12月针对叙利亚与伊拉克边境的真主党民兵据点实施空击（报复美军基地遭遇攻击），美军都是采取空中精准打击，无涉地面部队，川普都是在事后（而非事前先与国会磋商或寻求国会特别授权），向国会报告采取军事行动的必要性，并都强调动武是基于美国国家安全利益的考量，且依据美国宪法所赋予之权利（身为三军统帅与对外关系主掌者），也均提及行政部门对于国会的说明，符合《战争权利法案》相关规范。

而前述川普于今年（2020）元月初下令斩首伊朗军事指挥官苏雷曼尼之后，美国国会为避免川普贸然让情势陡升，迳自启动美国对伊朗的战争，参众两院先后通过限制川普对伊朗采取军事行动之决议，背后所反映的现象，正是长期以来的总统与国会的角力。

重点在于，假使桑德斯有机会入主白宫宝座，是否还会始终如一？坚定支持总统的海外动武决策必须受国会的箝制？参议员桑德斯与总统桑德斯的立场会不会出现不一致？颇耐人寻味。

桑德斯与川普的距离

最后必须要注意的是，即便桑德斯对于川普砲火四射，但桑德斯与川普在外交路线上的距离，可能未必如想像中遥远。一位是保守资本家出身的非典型现任总统，一位为掌民主社会主义大旗的参议员，两人看似理念南辕北辙，思维形同水火，但对外政策上仍有交集，并非截然不同。

其共通处主要展现在二面向，其一是内向视角的外交政策，其二为都具一定程度的战略收缩倾向，只不过相较于川普的外显张杨，桑德斯更为间接隐晦，这也是未来有待观察之处，一切还是取决于桑德斯的选情是否乐观。

李大中／川普与桑德斯意外交集？桑德斯式「慎武」外交

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