【走向内阁制】彭锦鹏／议会内阁制很好 但台湾修宪难
▲近期有意角逐总统大位的候选人，对于台湾是否该改走内阁制，各有不同看法。（合成图／ETtoday资料照）
每次总统选举之前，候选人常提修宪的建议。郭台铭建议应朝内阁制修宪，如果选上总统，两年后将调整内阁权力和立法院的配套，立法委员可以兼任内阁部会首长。朱立伦也支持内阁制，但是修宪需要时间，此前可恢复立委的阁揆同意权，同时总统应到立法院报告国情。比较特别的是，韩国瑜提出修宪让总统兼任行政院长。
宪政制度最粗略的分类是：议会内阁制、半总统制（或称双首长制）、和总统制三大类。议会内阁制（事实上，英文原名是国会制parliamentary system，最多可称为议会制，但是我国仿日本称为内阁制）是欧洲国家最主要的宪政制度，50国中，32国采用，几乎所有欧洲先进民主国家都采用，法国是例外，采用半总统制。总统制是美洲国家最主要的宪制，22国中，19国采用，中非、南部的西非、中亚国家也很普遍采用总统制。
议会内阁制、总统制、或者半总统制比较好，是中华民国1947年行宪以来争论不休的议题。我们不妨看一下，国家竞争力排名中，哪些国家竞争力比较高。瑞士国际管理学院IMD2018年的国家竞争力排名中前30名国家，不计算委员制的瑞士、中国、香港、王国的卡达、阿拉伯联合大公国的话，议会内阁制有20个国家，半总统制4个，总统制只有美国。很明显的，议会内阁制占最大优势。
议会内阁制的制度优势也非常人性化。简单地说，全国各地的选民只要透过「一次」国会议员选举，就可以选出大致上代表2万到10万人口的国会议员。拥有最多国会席次的政党，或者政党联合，就变成执政党，并且由执政党的领袖担任总理（或者君主制的首相，其实英文都是prime minister）。国会议员虽有任期，但是国会议员兼任的总理只要做得好，就可以不断连任。但是总理支持度低或政策失误，就得下台。国会议员需要的选票数不多，总理人选更容易连任，因此也不太需要疯狂的政策买票。这也是为什么国内政治学者、有识之士一直支持内阁制的原因。
▲笔者认为自1990年代以来，美国政党意识形态两极化情况加剧、僵持，不断发生联邦政府关门的困境。（图／路透）
长期来看，总统制在世界各国中，大概只有美国运作比较顺畅、受到肯定。但是1990年代以来，美国政党意识形态两极化情况加剧、僵持，不断发生联邦政府关门的困境。政治学者的研究指出，总统制面临的制度缺陷是非常清楚、明显而无法弥补的：1、选民同时选出总统和国会议员，则行政、立法谁比较地位高呢？2、总统和国会议员都有固定任期，总统和国会多数党不同党的时候，就会造成国政僵局。3、总统既为国家元首，也是政党领袖，两样角色是冲突的。
我国的半总统制虽然号称取议会内阁制和总统制的精华，而去其缺点，但基本上无法避免权责不相符、难以课责的缺点，或达到法国总统传统上尊重国会多数党的民主精神。
从理论和实践来说，我国因为现行制度为宪制光谱中间的半总统制，因此往议会内阁制或总统制修宪都有可能。但是，因为1997修宪，行政院长任命不再需要立法院同意，造成总统有权无责，执政的总统就缺乏修宪的诱因，也造成过去几年总统越来越不尊重宪法，几乎达到「天天违宪」的地步。总统半夜发布部会首长任命消息、在总统府发布重大政策，都是明显违反宪法第 53 条「行政院为国家最高行政机关」的例子。
不过，修宪的门槛很高，修改宪法的关键是立委3/4的支持，和全国选民半数的通过。再者，宪法增修条文前言所规定的「为因应国家统一前之需要」而引起的统独争议，造成修宪难度非常高。如果真要修宪，有几点可以特别观察：1、总统对修宪的意愿和意志。2、执政党能控制的立法院席次是否超过3/4。3、选民对于宪政制度的理解和偏好。
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