【走向内阁制】何思慎／期待「内阁制」 由下届总统启动修宪开始
▲笔者认为当下台湾社会存在难解的统独之争，缺乏共识，故权力分散，且「赢者不全赢，输者不全输」的「内阁制」恐较适合于台湾。（图／记者汤兴汉摄）
在总统的初选中，将我国宪政体制由「总统制」改为「内阁制」的声音再度浮上枱面。虽说，在总统大选后，这样的讨论往往不了了之，更有选前支持「内阁制」的候选人，当选后，即态度丕变，牢牢捉着总统大权，绝口不提修宪，兑现改行「内阁制」的主张。究其原因，「总统制」下的总统在权力运作上乾坤独断，其权力之大，远甚于「内阁制」的总理，只要尝过，难以戒断，故选前对「内阁制」的主张随之抛诸脑后。
其实，我国自从修宪直接民选总统，取消立法院对行政院长的同意权后，宪政体制即向「总统制」倾斜，形式上虽仍维持类似「内阁制」总理的行政院长，且在宪法中，行政院长仍为最高行政首长，向立法院负责，但实质上，行政院长已沦为总统幕僚长，有责无权；相对的，总统则垄断行政权，有权无责。
当然，仍有人主张我国的宪政体制类似法国的「半总统制」亦或称之为「双首长制」，但在陈水扁总统主政时，立法院控制在国民党手上，陈总统起初任命国民党籍的唐飞为行政院长，但此不同于法国在总统与国会分属不同政党下，总统尊重国会多数，以利总理向国会负责，而交出行政权，形成「左右共治」。当时，唐飞为以个人身份入阁，非国民党负起组阁责任，实质控制行政院（内阁），何况唐飞仅是过水，任期只短短139天，即被当石头搬开。其后，陈总统即无视国会多数，任命民进党籍人士出任行政院长，宪法中的「双首长制」精神荡然无存。
在缺乏宪政习惯的补缺下，我国的宪政体制已遭扭曲为「总统制」，此恐有违当时修宪之原意，但执政者常借口在文化上，国人较接受权力集中于总统，更托词直接民选的总统怎可虚位。然而，这些似是而非的说法难掩在台湾民主化后，历任总统皆执政失败的不争事实，从李登辉至蔡英文，虽有蓝、绿之别，但无可否认的，渠等皆为知识界菁英。因此，执政失败若成通例，而非个案，此恐因遭扭曲的制度使然，而非总统个人因素。
在总统直接民选后，台湾政治不断在蓝、绿间轮政，其间固然存在统独的认同分歧，但宪政制度缺陷使然应不容否认。惟韩国瑜的「总统兼行政院长」之说非旦「违宪」行不通，更将使宪政秩序更趋混乱。因此，2020年总统大选不应只在统独议题上打转，亦须正本清源，面对「总统制」或「内阁制」的抉择，以求国家长治久安。
诚然，战后在台湾的政治实践中，从威权到民主，国人似乎认为权力集中于总统为共和之常态，殊不知在民主政治上轨道之国家中，「内阁制」始为常态，「总统制」是例外，美国乃「总统制」之创始国，更为「总统制」唯一运作成功之案例，故美国政治学界将此谓之为「无法输出的制度」，亦即「橘逾淮为枳」，更遑论近年学界逐渐讨论「总统制」在美国运作亦衍生难解的制度性问题。
诚然，制度无绝对的良窳，重点在是否符合我国所需。「总统制」除权力集中一人外，更为「胜者全拿」之制度，若非社会具高度共识，难以有效运作，此可证诸台湾近20年来的政治乱象。当下台湾社会存在难解的统独之争，缺乏共识，故权力分散，且「赢者不全赢，输者不全输」的「内阁制」恐较适合于台湾。
期待下届总统能具高度，协商朝野，无私的启动修宪，向「内阁制」倾斜，以解台湾政治权责不符的沉疴。
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