国战会论坛》从半总统制转向内阁制困难重重（柳金财）
柯倡议内阁制试图拉拢浅绿、浅蓝及中间选民，具有选票极大化目标效果。（翻摄自《中时新闻网》YouTube直播）
近来在总统大选议题上，台湾民众党总统参选人柯文哲一再抛出议题引领热潮风骚。无论是倡议「大联合政府」或近来内阁制，皆旨在说服选民不必担心一旦柯当选后，民众党治理人才不足问题；同时，也凸显柯式宪政主张颇具包容性，成为跨越蓝绿二元对立结构之「第三条路线」。不仅可跳脱传统统独之争，也不会造成民选总统当选后独揽大权，造成「宪政独裁」，犹如权力野兽不受制约规范。无庸置疑，自民选总统后总统可谓是「有权无责」，行政院长成为总统「幕僚长」、「执行长」，往往是「有责无权」。
柯倡议内阁制试图拉拢浅绿、浅蓝及中间选民，具有选票极大化目标效果。柯宣称其当台北市长时，经常需要参与市议会会议，但总统却可以提名试委、监委与行政院长，全是其一人决定，此可堪称「民选皇帝制」，倡议台湾最终应采用内阁制；柯也宣称全世界先进国家只有美国采取总统制，其权力无台湾总统这么大，美国任命国务卿须要国会投票同意，较小层级官员也要参议院听证同意。目前台湾所实施宪政体制为半总统制（或称为双首长制），从半总统制转轨至内阁制，此制度工程何其浩大，实属不太可能任务。
台湾总统民选具有实权，也掌握两岸、外交及国防事务之权；行政院长任命在第四次修宪时，已修订不需要立法院同意权。换言之，这样作为国家最高行政首长行政院长，势必完全听命于国家元首；固然修宪中曾将不信任案投票权及对国会解散权纳入，致宪政体制也带有内阁制特征，但在实际运作上却未曾发生动用不信任投票权及国会解散权，无论是执政党及反对党皆未轻言启动，避免「相互保证毁灭」重新选任行政院长及立法院全面改选。
柯文哲先前主张「大联合政府」，其适用政治现实环境是议会制，但台湾宪政体制并非完全是内阁制；现又倡议内阁制，此并未符合台湾政治实践经验。台湾总统系由全民直接选举而产生，并拥有部分行政权，直接主管国安、国防及外交及两岸事务，总统具实权非虚位元首；若总统所属政党并非立法院的多数党，这将可能产生「少数政府」、「分立性政府」，确实将进一步制约总统治国理政思维及政策推动，陈水扁执政时期「朝小野大」之「分立性政府」，制约其政策实施。而蔡英文执政时期完全执政成为「一致性政府」，致立法权沦为行政权附属，总统权力缺乏制约。
柯文哲倡议内阁制，并宣称多数党组阁；然而，目前台湾宪政体制趋向半总统制，但行政院长、部长皆非由立法委员兼任。若由直选总统却提名分属不同政党属性行政院长，再由立法院行使同意权，此尚须经修宪通过。这等于是要直选总统交出行政权，给予具多数党基础之阁揆，但阁揆并未具有选民民意基础，除非阁揆及部会首长也从立法委员产生。若是朝此方向改革兹事体大，将是困难重重，立法委员是否具备全国性政治领导及专业性不无疑虑，尽管这可从不分区立委选举名单规划纳入。
问题是，目前民选总统已是实权总统，尽管总统直选与掌握实权并未在政治实践上具有逻辑一致性，有些国家民选总统反而是虚位元首，但这种案例非常少，如新加坡是内阁制下总统直选、虚位元首；然台湾宪政实践经验显示 ，民选总统须具有政治实权，几乎是约定俗成社会大众思维，形成一种政治文化定势。
又法国总理不仅具有辖区选民基础也须国会同意任命，其担任总理不仅须先当选国会议员，先具有辖区选民民意支持当选国会议员，后再经总统提名国会同意始能任命。若台湾要从半总统制改为内阁制，则总统提名人选必须获得立法院多数同意支持始能任命，但目前宪政上最高国家行政首长却不需要民选基础也不需要立法院同意，悖离原先宪法设计，确实有待斟酌。
就此而论，若2024年总统大选形成「朝小野大」局面，假设柯文哲当选总统，民进党在立法院取得相对多数但未过半数，若产生民众党与国民党结盟组成大联合政府，这符合「下架民进党」的原初设想；若民进党与民众党结盟，形成民进党籍阁揆、民众党总统，政府政策尤其是两岸路线恐陷入冲突。若民进党在立法院超过半数且第一大党，甚至产生单独组阁，不仅无法下架民进党，未来总统与行政院长路线冲突及权力竞争，恐造成「宪政僵局」。
无论是大联合政府或内阁制，与现行半总统制运作撼格不入，制度转轨需要民意支持也需要修宪，然而以目前修宪双门槛之高，恐怕也是邝日废时。就内阁制两岸政策路线竞合来说，若是民众党与国民党联合组阁，尚能维持积极开放两岸路线，两岸可恢复对话与协商；若是民进党与民众党组阁，这将会进一步制约较为开放两岸路线。
民进党总统候选人赖清德在卸任行政院长时，曾抛出宪改主张，当时只是提出加强行政与立法关系、反应民意及提升行政效能，也提出即使要维护双首长制，也可以考虑国会议员兼任部长，明显倾向内阁制思维，但这只是进行渐进式小幅度修改。然国会议员兼任部会首长此一内阁制思维，明显也与行政及立法权力分立与制衡原则相悖离。
就此而论，台湾宪政体制要从半总统制朝向内阁制发展，存在太多制度性阻力，殊为不易。传统民进党长期主张内阁制，然当总统直选可做为尽速掌政工具外，已将内阁制抛出脑后；现柯文哲抛出内阁制，是否掉入选前倡议内阁制、选后实施近总统制，沦为一种夺权式政治工具，且令人拭目以待。
（作者为佛光大学公共事务学系副教授兼澄正书院主任，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）
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