国战会论坛》立法院蓝白合作可制约两岸路线暴冲？（柳金财）

立法院无论是组成两岸事务委员会、两岸监督小组，不仅利于立法权对行政权之监督与制衡，也利于建构两岸政策取向「低政党化」过程，尽量排除两岸政策形成中来自个别政党极端意识型态之禁锢。（图：shutterstock／达志）

台湾政府体制一般划分为「半总统制」或「双首长制」，原本两岸、国防、外交事务系由总统所主导，然总统却不受国会监督，行政部门又以总统意志为依归，致国会未能充分发挥强力监督及制衡作用。此次总统大选，主张「务实台独」、「维持现状」及一再重申遵循蔡英文两岸路线的民进党候选人赖清德，仅获40％当选成为「少数总统」，而主张「九二共识」国民党及「两岸一家亲」民众党获60％选票。

尤其民进党在立法院席次仅51席未能超过半数，少数总统及丧失立法院主导权，将制约民进党政府两岸政策之暴冲。特别是同为国民党籍韩国瑜、江启臣组成「韩江配」当选正副立法院长、绿白政治竞争及争论加剧，皆让蓝白未来在立法院合作可能性极大化，其合作领域究竟有哪些？这利于限缩少数总统赖清德倡议「务实台独」激进两岸路线吗？对两岸关系发展又会产生什么样影响呢？

检视2008年至2016年马英九主政期间，两岸立基于「九二共识」双方签订23项协议，标志着两岸和平发展里程碑。 然而2014年爆发太阳花学生反服贸运动，主要理由来自于两岸政策决策缺乏透明度，忽略国会监督的重要性，执政的国民党同时掌握行政和立法部门形成「一致性政府」，造成两岸协议摆脱国会参与及监督困境，引发社会大众及公共舆论之质疑。

时任立法院院长王金平曾主张应该设立「两岸监督小组」，提出国会必须负起实质监督两岸协议的责任。处于反对党位置的民进党则认为应通过「两岸协议监督条例」，强化国会对涉及两岸人民权益协议加以监督。反观2016至2024年蔡英文主政期间，因不承认「九二共识」，致中断第一、二、三轨道协商，未能达成任何协议。此时期也是民进党完全执政，同时掌握行政权及立法权的「一致性政府」，在国会中掌握绝对多数。

若民进党有心要通过「两岸协议监督条例」，并不存在技术、程序及政治困扰。民进党主政期间两岸政策实施具有三项缺失：一、两岸对话中断，政府欠缺对话管道，无法管控风险，此源自两岸当局缺乏「九二共识」作为协商政治基础；二、两岸交流大幅下降，尤其在两岸观光客及学生交流；三、两岸决策专断、缺乏监督、决断专行，言行不一，例如疫情间陆配子来台依亲、陆生与国际生返台就学、享有健保标准不同，形成「差异化」歧视性对待；承诺「两岸监督条例」立法历经八年几乎毫无进展。

就此而论，若要缓合赖清德主政后两岸关系发展陷入恶性循环及治理困境，可以促进国会对两岸法律制定及修正功能、两岸监督协议法制化、强化国会监督立法功能，针对阻碍两岸交流限制性措施提出质询要求政府部门改善，建立两岸政策委员会或监督小组及促进两岸议会交流对话，以涉及两岸民众权益问题关注为优先。

针对争议性两岸事务法律加以修订。类似所谓国安五法、代理人法、「反渗透法」及「两岸人民关系条例」应被检讨及修订；防止民进党降低修宪门槛；重新对两岸服务贸易协议及货品贸易协议进行审理；同时修订若干限制性法律，促进两岸多元领域交流与合作。

蔡英文执政八年，民进党完全执政同时掌握立法权及行政权，在立法院绝对多数的情况下，陆续通过「反渗透法」、国安五法，扩大外患罪范围、加强军公教涉共谍案刑期、严管政务官及退将赴陆、防范境外敌对势力渗透，此固然提高台湾社会所谓的「全民国防国安意识」及「反中」意识；然毋庸置疑，「民主正当防卫机制」也产生阻碍正常两岸交流的「寒蝉效应」，台湾社会充斥「抗中保台」的「反中」情绪氛围。

两岸政治议题协议监督法制化。民进党执政前倡议 「两岸协议监督条例」法制化，蓝白可合作力促绿执政八年竟然拖延未通过监督条例。「两岸协议监督条例」的立法目的，在于强化国会对两岸协议的参与及监督，涉及国会监督的权限。立法院已有8个版本草案，其中民进党团版草案代表其政府立场，尽管行政部门宣称抱持开放的态度积极推动立法，然却被质疑是「行政怠惰」。民进党执政前后，对「两岸协议监督条例」是否制订立场不一。

2016年4月15日在立法院内进行相关审议，尽管认为「两岸协议监督条例」要立法，但朝野对法案名称无共识，后民进党决定不另订新法，而系改修「两岸人民关系条例」增订第5之3条，立法院也在2019年5月底完成三读。两岸协商签署政治协议，应经国会「双审议」，并举办全国性公民投票通过后，始能签署、换文后由总统公布生效。

两岸协议要经过三关，涉及具宪政或重大政治影响的议题之协议，行政院应在协商开始90日前，向立法院提出协议缔结计划及宪政或重大政治冲击影响评估报告，经立法院审议通过后，始得开启协商。2019年5月立法院通过两岸政治议题协议监督法制，巩固民主防卫机制。「两岸协议监督条例」是为建构两岸制度化协商的法制基础，根据陆委会民调资料，约有83.4％民众支持应早日完成立法。

2019年元旦蔡英文谈话已揭示建立「民主防护网」，强化两岸互动可能影响主权之政治议题配套监督机制，依据「四个必须」及「三道防护网」原则，推动修正「两岸人民关系条例」。同时，同年1月2日大陆当局发布「习五条」，提出「两制台湾方案」，积极拉拢台湾政党、地方政府、民间团体及各界人士进行所谓的「民主协商」。陆委会批判大陆意图统战分化台湾社会及消融国家主权，特别是通过「两岸人民关系条例」第5条之3修正草案，针对两岸政治议题协商谈判，建立国会双审议、人民公投复决的高标准、高门槛的民主监督机制，落实谈判公开透明、人民参与及国会监督，巩固民主防卫机制。

反对党要参与介入两岸政策决策、规划及执行，可从强化建立国会监督功能开始，建构更严谨的两岸政治议题协议监督机制。两岸间涉及政治议题之协议具宪政或重大政治影响性，须由行政院向立法院提出协议缔结计划及宪政或重大政治冲击影响评估报告，并完成事前、事中及事后民主监督程序，经国会双审议、举行听证、全国性公民投票程序，获民主充分授权始得签署协议及换文；且主权国家地位与自由民主宪政秩序之毁弃或变更，不得作为政治议题谈判及协议之项目，有助于建构更严谨的两岸政治议题协议监督机制。

此外，蓝白在立法院合作组成政治联盟，可质询行政部门阻碍两岸交流限制性措施。例如新冠疫情期间陆生回台就学、陆配子女来台依亲及陆生健保等限制性议题，显然不同于国际学生，可要求部门秉持「平等待遇」及无歧视原则；对目前交通部观光署取消赴陆团客观光议题提出质询，了解政策急转弯背景及配套措施、限期改善；对经济部、经贸办公室处理贸易壁垒调查及中止一部份或全部ECFA协议监督回应；对农业部提出农渔水产品暂时禁止输陆；力促金厦兴建大桥倡议等待。

不仅如此，由反对党所主导立法院可借由两岸议会交流，加强合作缓解两岸紧张对立关系。两岸议会对话须优先涉及两岸人民权益问题，为加强保障台湾民众在大陆的人身自由，可运用两岸海基会、海协会的联系机制，杜绝台湾民众被无理盘问、留置与骚扰；落实台湾民众人身自由受限案件二十四小时通报机制；以及将行政拘留案件，纳入两岸司法互助协议。通过两岸议会交流机制，解决两岸交流所衍生相关议题。

展望新立法院组成以国民党及民众党等反对党占多数，正副院长皆由在野党担任，未来多数委员会召集委员亦可能也由在野党委员担任。国民党及民众党可利用此上述委员会，建立两岸风险管控监督机制，将所有参与决策者纳入监督，并建立课责化的机制。为有利于两岸协议的处理及监督机制，签订两岸经济合作架构协议（ECFA），应依世界贸易组织（WTO）规范处理；应建立完备两岸协议处理法制及国会监督机制，实现民主价值。

处于反对党时期民进党 ，曾倡议在国会组织「两岸事务委员会」；或前立法院院长王金平，也曾提出「两岸监督小组」，以政党席次比例代表参与，强化反对党对两岸政策形成之影响及监督权力。就此而论，无论是组成两岸事务委员会、两岸监督小组，不仅利于立法权对行政权之监督与制衡，也利于建构两岸政策取向「低政党化」过程，尽量排除两岸政策形成中来自个别政党极端意识型态之禁锢。

综上所论 ，蓝白若能在国会中针对重大公共政策议题进行实质合作，尤其是攸关台湾未来发展的两岸政策，此或将能有效限制赖清德可能暴冲的两岸路线。

（作者为佛光大学公共事务学系副教授兼澄正书院主任，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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