国战会论坛》「两岸和平备忘录」是和平必经之路（柳金财）

国民党主席选举提出《两岸和平协议》等议题，依据现在《两岸人民关系条例》及《公民投票法》规范，皆需要高门槛连署、提案及决议，透过「国会双审议、人民单公投」复杂程序，始能完成。（取自中天电视网路直播）

近日国民党主席竞选过程中，朱立伦、张亚中、江启臣、卓伯源四位候选人皆提到坚持「九二共识」，然而在深化两岸关系部分，唯独孙文学校总校长张亚中提出签署「两岸和平备忘录」，引发陆委会回应依据《两岸人民关系条例》，政党无权与对岸签署任何政治协议之争论。确实类似政治协议，依据现在《两岸人民关系条例》及《公民投票法》规范，皆需要高门槛连署、提案及决议，透过「国会双审议、人民单公投」复杂程序，始能完成。

问题是，在当前两岸当局无「九二共识」前提下，双方敌意如螺旋般上升，大陆对台军事演习威吓、「武统」声浪攀升，两岸局势或可谓「兵凶战危」，此时倡议「两岸和平备忘录」就有其社会基础。

2012年总统大选前，马英九总统曾提出《两岸和平协议》，当时民进党籍候选人蔡英文曾批判绝对不能以「一个中国」为前提﹐将台湾矮化成内战的交战团体。主张任何两岸政治协商皆须经公民投票决定，此程序应纳入《公民投票法》中；并质疑《两岸和平协议》为「危险躁进的两岸政策」，比国民党执政无能更可怕，是罔顾国家安全的两岸协商。

敌意升高两岸兵凶战危

然而，当前两岸敌意程度究竟在马英九或蔡英文执政时期，何者较为高涨，民众冷暖自知。从民进党的认知中，《两岸和平协议》已成为一种陷入「一中架构」的投降政策及统一政策，然这有其争论，追求两岸和平难道不是各政党执政的目标吗？从长期角度及地缘政治经济发展检视，两岸敌对僵持不需要缓解吗？若是要维持两岸和平发展状态，台湾应提出何种策略呢？恐怕取得两岸当局对维持和平共识有其必要性。

其实，民进党也曾提出两岸和平稳定架构协议，然而并非立基「九二共识」。2000年陈水扁在总统大选中获胜，从提出「四不一没有」、「未来一中」及「两岸政治统合论」，可谓是民进党建党以来最具「中国元素」两岸政策思维。2003年元旦陈水扁提出建立两岸和平稳定的互动架构的建议，推动「两岸消除敌对状态，建立和平环境」的措施。2004年连任后提出「六大保证」和「四大优先」，尤其是提出推动两岸和平稳定互动架构协议。

2004年5月陈水扁第二任就职演说也提出要成立「两岸和平发展委员会」，拟定「两岸和平发展纲领」。对照今日国民党主席候选人江启臣亦提出建置「两岸和平发展委员会」。尽管事过境迁，却足见蓝绿对于如何凝聚台湾社会共识，建立「两岸和平对话」机制及平台，有其必要性。蔡英文总统不断重申两岸当局应进行「有意义对话」及「建设性对话」，陆委会主委邱太三近来呼吁两岸对话，皆是旨在降低双方敌意。

当然，签署两岸和平协议或框架协议可能性，陆方认为须立基「九二共识」政治前提。从大陆当局角度视之，两岸当局要建立和平稳定互动架构，只能立基于「一中原则」及「九二共识」，始能建立两岸关系正常化，舍此犹如兔上寻角。然而陈水扁执政时所提呼吁签订《两岸和平协议》、《互不侵犯协议》，皆立基于「两岸关系是国际关系」、「一边一国论」基础，反对签署《两岸和平协议》立基于「一中原则」。

缺少政治前提和平难求

这导致在陈水扁或现在蔡英文执政，皆因两岸当局不具「九二共识」、「一中原则」为政治前提，即使要像马英九执政签署23项协议犹不可得，更遑论涉及高度敏感的政治性、军事性的两岸和平协议或两岸和平稳定互动架构协议呢？几乎可以遽下定论，在欠缺「九二共识」基础下，任何和平协议及框架协议皆无法获致。

事实上，国民党与民进党在两岸终止敌对状态，建立军事互信机制及签订和平协议或和平稳定互动框架协议议题，颇具共识。然则双方立基政治基础不同，此即与「一中原则」、「九二共识」及两岸关系定位有关。

民进党建党以来，一再主张两岸应终止敌对状态、走向关系正常化，跳脱「一中原则」立基「国与国关系」基础，主张两岸签订《互不侵犯条约》、《两岸和平协议》。例如1999年「国防政策白皮书」，主张建立「主动式的信心建立措施」，增强互信基础以降低紧张；同时提出设置热线、相互邀请观察员参观军事演习，视两岸未来发展签订《两岸和平协议》、《互不侵犯协议》与军事首长定期对话。

换言之，即使是处于反对党时期，民进党仍提出对两岸和平愿景及设想，但国民党也并未标签化民进党之政治动机。因此，现民进党身为执政党而批判身为在野的国民党党主席候选人提出签署「两岸和平备忘录」，此仅只是一种双方意念取向，仍非属于具体和平协议内容，尚无公权力介入之必要。

民主社会中，政治菁英提出政治主张必须经由公共论坛辩论，后经民意洗礼拣选，始可能成为组织政党之主张，透过选举政治取得执政权再将政策合法化，尚须国会立法及公民投票程序，方能成为国家政策。

显然，隐含「两国论」或「一边一国论」的「两岸和平稳定框架协议」，难以发挥和平影响力。检视民进党对两岸和平及终止敌对状态的主张，其两岸定位从模糊不清的「准国际关系」，转向明确清晰的「国与国关系」，这只会引来大陆不信任及质疑，导致难以建立两岸和平稳定框架。依据民进党于1987年通过「中国政策」已提出台湾放弃军事反攻及大陆放弃武力侵犯，撤除攻击性军事措施，虽未提出签署任何和平协议，但却呼吁进行和平谈判。

民进党1989年通过「中国政策」，尽管也未提出签署任何和平协议主张，但已援引「军事互信措施」应用于两岸，宣布非战政策、和平解决争端措施、撤除攻击性军事计划与措施，引介两岸或国际非政府组织试图将「台湾安全国际化」。

然而，1991年通过《公投台独党纲》后，宣称将依据公民投票建立「台湾共和国」；1992年通过「中国政策」，不再称呼「中国大陆政策」，两岸定位从模糊的「两岸关系」走向清晰的「国际关系」。其中国防政策主张应促使大陆公开承诺不以武力解决台湾问题；台湾则逐步减少金马、马祖驻军，以达金马非军事化为回应。应促成同意限武，两岸签订「互不侵犯条约」。所谓签订「互不侵犯条约」即是奠立在「国与国关系」基础，其获致大陆当局认可之可能性更低。

武力与台独民进党大罩门

只是，民进党的《两岸互不侵犯条约》比国民党的《两岸和平协议》更难实施。民进党先将大陆政策称为「中国政策」，甚至直称大陆为「中华人民共和国」、要求「公开承诺不以武力解决台湾问题」、金马非军事化、比照美国与苏联「同意限武」、签订《互不侵犯条约》。

既要求大陆当局放弃武力解决两岸主权争论，然而又不自我要求放弃独立建国终极目标，恐难以说服大陆当局停止对台军事威胁。若以「邻国论」或「两国论」定位两岸关系，又要求对岸承诺放弃以武力解决台湾问题，这无异是缘木求鱼。这严重违反大陆当局对台政策的红线，抵触「一中原则」、「反对台独」的政策目标。

检视张亚中所拟备忘录内容，要求两岸同意、两岸平等相待是促进两岸和平发展之基础，主张在两岸当局签署「两岸和平协议」后，两岸当局同意并尊重对方为宪政秩序主体，在平等基础上发展正常关系。也就是，当两岸当局签署「两岸和平协议」后，两岸同意不使用武力或以武力威胁对方，遵循以和平方式解决双方歧见，并同意两岸和平区。

此时，张亚中先行提出《两岸和平备忘录》，主张结束两岸长达70年的政治敌对状态，至于《两岸和平协议》确实只能是两岸最高权威始能有权力签署，然而作为政党或政党主席候选人宣称主张「两岸和平备忘录」之刍议，当属宪法、法律保障言论自由及政治主张之范畴。

（作者为佛光大学公共事务学系副教授，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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