国战会论坛》离岛三县齐声 两岸小三通一并解封（柳金财）

金澎马三县县长杨镇浯（左起）、赖峰伟、刘增应24日在离岛论坛齐声呼吁中央，配合国境解封，也同步开放小三通。（张茂雄摄）

近日离岛三县论坛登场，澎湖、金门、连江县长同台交流施政经验，凝聚同舟共济精神。论坛由澎湖县长赖峰伟主持，提出「离岛不离心，三县一条心」，希冀借由此次论坛建立互动机制，展现离岛的共同力量，共存共荣。由于国境在10月中旬解封，赖峰伟等三县首长共同呼吁中央，一并开放「小三通」，让两岸恢复交流往来。三个离岛县同时一致声称呼吁开放「小三通」，此引发社会舆论高度关注及讨论。

究竟这是坚持「九二共识」的蓝营执政地方县市，集体行动发挥「地方包围中央」效应吗？呼应大陆当局统一战线吗？抑或是涉及两岸关系互动不佳、政党政治运作共识不足、中央层级政府内部决策机制失灵，或政府与企业、民间组织间欠缺协力合作关系呢？先前陆委会已宣布，将开放四类陆港澳籍人士申请入境，并无各界所关注「小三通」与两岸航点重启与扩大开放课题。但陆委会宣称「小三通」当然会重启，也在考量与计划当中。尽管重启「小三通」虽不在本次调整措施中，但未来会评估台湾社会内外疫情及随两岸互动情势，进行「滚动检讨循序调整」。

显然，暂停「小三通」固然有隔绝疫情蔓延效果，但却也衍生诸多两岸交流事务治理困境。对于重启「小三通」，无论是执政民进党或是国民党，皆持乐观其成的态度。然为何重启「小三通」却是「只闻楼梯响，未见人下来」，这当中困难是甚么？随疫情缓解，各国已逐渐开放边境国门，然重启「小三通」却仍处在倡议研究阶段，主要症结必须综合治理考量。

首先，两岸事务本为中央政府权责，思考若在中央授权地方及在中央监督协助下，以金门地方政府名义代表与厦门市政府商议可能性。两岸政府本缺乏重启对话及协商的政治基础。关于恢复「小三通」问题，国台办曾强调「小三通」的停运，为民进党政府从2020年疫情爆发之初单方面作为、未待协商、片面行动，台湾若要恢复「小三通」应拿出实际行动。显然，民进党政府宣布暂停「小三通」，大陆当局宣布四波经贸反制，皆是未透过两岸协商之单边行动，彼此反制、以牙还牙，恶化彼此信任及合作关系建立。

大陆当局坚持两岸重启对话及协商，应回归「九二共识」政治基础；民进党政府拒不承认「九二共识」，宣称两岸对话及协商，不应预设任何「政治前提」。尽管「小三通」是离岛重要交通管道，陆客观光为金门重要经济支柱之一；金门县政府基于地方利益及发展，曾多次大声疾呼复航「小三通」；金门县长也多次拜会陆委会，建议依据规划三阶段逐步复航，然民进党政府并未给予正面回应。

事实上，沪台双城论坛源自柯文哲承认「两岸一家亲」，若是中央政府并未承认「九二共识」，恐两岸两会难以重启对话协商机制。此或可由中央授权金门地方政府与厦门市政府对话及协商，金门县长由国民党主政、支持「九二共识」，与大陆对台政策具有共同政治基础，蓝绿政党政治、中央与地方可以互为杠杆、相互奥援。两岸事务本为中央政府权责，若在中央授权地方及在中央监督协助下，以金门地方政府名义代表与厦门市政府商议，由于在地方层次政府本身皆已承认「九二共识」，双方即可协商，跳脱两岸中央层级政府并无「九二共识」作为共同政治基础之困境。

其次，泛蓝执政的离岛地方政府虽倡议恢复「小三通」，但并未以集体行动发挥「地方包围中央」效应。民进党主政中央层级政府与金门离岛政府，在施政优先顺序冲突。民进党当局不承认「九二共识」共同政治基础，两岸无法重启对话协商机制，中央层级政府施政着重经济安全、政治自主性及文化相对独立性。至于离岛民众则重视，民生日常、医疗卫生供给、交通便利性。形成以台湾本岛为思维的利益纽带，与地方离岛经济利益、社会连带及文化共享形成冲突。换言之，中央层级政府着重政治自主性、安全，地方层级政府着重民生课题、交通生活便利，施政目标优先性本有差异。

这形成地方政府施政面对非常务实的民生课题，与中央层级政府基于安全、社会稳定目标，彼此相冲突及对立。而为「小三通」复航凝聚更大共识，金门县长杨镇浯曾率县府团队，除了在台北、台中和高雄召开旅台乡亲座谈会外，也拜会陆委会提出「分阶段复航方案」。金门县府表达在中央各部会于疫情可控的情况下，以金厦两地的特殊性与民生需求为优先考量，逐步推动「小三通」复航。泛蓝执政的离岛地方政府虽倡议恢复「小三通」，但并未掀起「地方包围中央」态势，两岸事务仍掌握在中央层级政府手中。

再者，跨越中央层级政府部门本位主义，建构更高层横向沟通协调机制及承担国安风险。交通部长王国材曾承诺，若边境开放，「小三通」就应该开放。相较其他地方，台湾开放的速度较为缓慢。国际上大部分地方皆已放宽边境，金门民众非常期待「小三通」。可是政府机构可能往往因持部门主义互踢皮球，有的陆委会官员则将责任推给「疫情指挥中心」，「疫情指挥中心」则提由陆委会规划，政府机关横向沟通不足，宁对疫情采取保守态度，而非积极主动规划及应变。

事实上，「疫情指挥中心」为国家卫生指挥中心为因应传染病大流行，所设置之中央层级的任务编组单位，其决策层级有限。指挥官由卫生福利部政务次长兼任，副指挥官由交通部政务次长兼任、经济部政务次长兼任。因此，该中心对于相关属于重大国安及两岸之事务，恐无法完全承担决策任务及风险，此或需要更高层决议机制，如行政院会议或国安会议决议之。

最后，健全政府与民间部门相互协调、公私协力合作伙伴关系机制，了解政策标的群体真正需求，平衡国安维护及人道关怀。中央层级政府内部部门欠缺充分协调沟通外，政府部门与民间部门亦欠缺沟通。例如针对两岸航点是否增加问题，陆委会宣称两岸空运客运航点开放事宜，须依旅运需求评估；另亦牵涉大陆疫情管控，及双方民航部门许可等程序，仍需经两岸沟通始能实际执行，目前尚无接获航空业者希望增加航点的意见。这显示政党、地方政府、舆论及民众，虽表达航点开放及增加的重要性，但并无航空业者申请，存在供给与需求资讯落差，须进一步厘清。

金门从国共内战时期战争前线堡垒，到成为「小三通」前进平台，既是历史的见证者，也是文化传递者、和平缓冲缔造者。若能善用金门地缘政治、经济与两岸同文同种民族认同，势将有益两岸间的和平互动与发展。从整合理论来说，两岸经济社会文化交流及合作，有助于降低两岸敌意，从而利于建构两岸经济利益共同体、社会纽带及国族认同，最终促进两岸统合程度。从综合安全角度来说，紧密两岸经济社会文化交流及合作，有利于两岸政治和平关系建构。就此而论，以金门为缓冲设计「小三通」，具有关键战略地位及角色、作用及影响，实不可等闲视之。

（作者为佛光大学公共事务学系副教授，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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