工商社论》重建基金机制让欧盟走向财政统合？
2020年12月欧盟通过规模达1.82兆欧元的复苏基金，以协助成员国经济能从新冠肺炎（COVID-19）造成的衰退中复苏。这个规模史无前例的方案包括跨距七年的经常性年度预算1.07兆欧元，以及额外的7,500亿欧元「重建基金」（Reconstruction Fund）。重建基金虽是因应本次疫情所追加的复苏工具，但却聚焦在数位化及对抗气候变迁，遂被冠以「次代欧盟（NextGenerationEU）」的称号，且该基金除了赋予欧盟执委会发行债券从市场筹资，再分配予成员国的权力，也立下欧盟执委会推出应急用预算的先例。
重建基金的创设，意味着欧盟继共同货币欧元后，开始往共享财政的方向迈进，未来各国或将更深度整合，故各界普遍以「汉米尔顿时刻（Hamiltonian Moment）」称之。何谓「汉米尔顿时刻」？简单地说，即是指美国独立战争之后，十三个北美殖民地虽脱离大英帝国并组建联邦政府，但战争军费让各州政府负债累累，债务危机恐将引发动乱。美国开国元老之一的汉米尔顿（A. Hamilton）遂提议将各州债务整合发行成为联邦债券，由各州政府彼此互相担保债务，同时成立财政预算执行机构共同征收关税及货物税，为美国联邦政府运作建立了稳健的基础。
然而，若对照当初美国创建共同财政的蓝图，欧盟重建基金设立未必真能让欧盟创建者所构思的欧洲合众国（United States of Europe）实现。原因有五：首先，当年北美十三州成立共同预算时，联邦政府并没有针对各州财政预算支出设定太多限制，而是之后考量各州特性与需要后，才陆续设立规则。反观欧盟在欧元设立之初，便有稳定暨成长公约（SGP）及过量财政赤字程序（EDP）等规则严格限制成员国的财政支出，让共享财政的财政援助机能在一开始就大打折扣。
第二，尽管英国退出欧盟后，推行财政共享的阻力减少许多，但欧盟各国在政治意识上仍未全面支持财政转移，致使重建基金所形成的共享财政，终究只是一种应急机制，纾困计划结束后，欧盟各国仍是执行各自的年度财政预算，无法长久地平衡区域发展落差，与汉米尔顿推动美国联邦财政部后，各州制度性地共享预算相比，明显有别。
第三，当年北美十三州移交了部分征税主权，并成立共同的联邦征税项目，所收税金用以专责偿付债务，成为联邦财政部的前身。但欧盟成立重建基金所发行的债务，其未来到期债务仍由各国政府自理，按照各自的承诺担保份额拨发本金与利息，虽说将来可由来自数位活动及碳权等「自己的财源」支应，但欧盟并没有统一的征税项目用以偿付共同债务。这也意味着欧盟各国虽然实现了部分财政转移，但此一机制未能制度化，遑论成立欧盟财政部。
第四，共同债券以欧元发行，惟欧盟内有近1/3国家仍使用主权货币，使共同债券对这些国家来说等同外币债券。虽然欧盟有明文规范各成员国必须保持汇率波动于一定区间，但债务规模仍不免会因汇率波动而有起伏，让各国最终承担的债务责任不尽然公平。
最后也是最重要的一点是，欧盟目前的决策机制仍是共识决，任何重大决策都要所有成员国同意的情况下，难保不会有像去年欧洲重建基金成立的立法过程中，匈牙利与波兰等国即因其他政治目的蓄意杯葛，导致整体行政进度拖沓等情事。也就是说，在目前的法律架构下，任何欧盟成员国都有能力瘫痪共同预算，使共享财政无法发挥稳定的力量。相形之下，美国各州政府没有权限影响联邦政府执行预算，因而从未发生如欧盟般的争端。
尽管相较美国的联邦财政制度，欧洲重建基金看似是阙漏处处，但对比欧债危机时各国的自扫门前雪，欧盟仍有极大的进步。诸如欧盟终于为经济危机（包含大范围天灾所致）设立了专责性的援助机制；又或是为了成立重建基金所发行的共同债券，有助于稳定金融市场，平衡各国资金不均。未来，随着共同债券的发行，主权债信的融合将有助资产定价，也让欧盟内竞争力较差的成员国，能透过资产重定价的方式吸引资金回流。同时，共同债券发行意味着在意识形态上，欧盟已打破过去的小政府保守思维。
综上，若以「汉米尔顿时刻」来形容欧盟的重建基金，目前看来是谬赞成分居大，跟美国联邦政府比较起来，欧盟还远远不足，且欧盟的组织架构若要有所变革，还需要27个成员国各自进行修宪与公投才行。不过，重建基金仍是欧盟在目前法律架构下，所能拿出的最佳应急方案。而且，从成立重建基金的政策意图来看，财政转移与共同债券意味着财政「共享」的概念，正逐渐得到各国国民认同。换言之，从建立财政同盟（fiscal union）的角度来看，成立重建基金只是一小步，但在构建单一联邦国家的动机上，欧盟各国已克服心理障碍，向前迈进了一大步。