【走向内阁制】杨泰顺／引进内阁制 真合适台湾？
▲笔者认为独立机关应更确保独立性，如中央银行、选委会、NCC、公平会等，避免主政者透过人事安排进行掌控。（合成图／ETtoday资料照）
台湾总统一人大权独揽，不仅不必向国会负责，所属政党也难以发挥牵制效果。根据美国学者舒格特与卡瑞在上个世纪所发表的总统权力指标研究，台湾总统所拥有的权力，在将近40国直选总统中，排名若非第一也是第二，远在美国、法国等老牌民主国家之上。 历史告诉我们，大权独揽的总统，纵算是透过民主选举产生，也会有伤害民主稳定的倾向。
为了矫正总统权大却又不必向国会负责的弊害，有些忧国之士因此主张修宪，呼吁将政体改为内阁制，以集体领导取代一人天下，并允许部会首长可以平等地参与国会论辩。但这些主张者所构想的内阁体制，似乎只是1880-1920年间曾被视为民主典范的「教科书内阁制」。历经传播科技与后工业社会的冲击，原先的内阁制早已发生多次质变与调整，就连创建这个制度的英国，也说不准现今内阁制应有的要素为何。欧陆许多国家自称采取内阁制，但体制与运作却与英国的原始模型大相迳庭。主张引进内阁制者，追求的又究竟是哪类内阁制？一旦引进，谁又能担保适合台湾水土？
▲文化大学政治系教授杨泰顺于今日出席「启动修宪走向内阁制」座谈会。（图／记者林敬旻摄）
除了内阁制早已变种，今天总统制的风貌也与美宪的设计大异其趣。故而，不少学者选择抛弃「总统制」或「内阁制」的二分法，因为两者老早在民主运作中浑然一体。李伯特在上个世纪80年代提出以「多数制」或「共识制」，替代传统的宪政分类，立刻受到学界的广大响应。根据李伯特的观点，政府若单凭「简单多数」便可做成决策，可归类为「多数制」；而若政策必须与多方协商，取得共识的支持才能取得合法性，则称之为「共识制」。 此一分类打破了内阁与总统的框架，内阁制虽富含多数制的精神，但却可能在架构不变下，分享权力而成共识制；总统制虽强调分权制衡，但却可能因总统大权独揽而成为实际的多数制。李伯特的分析，着重的是权力的分享与决策的协商，而非死抱教科书的制度设计，相当值得台湾省思。
多数制政府着重多数主宰一切，决策效率固然较佳，但少数因失去参与机会，难免顽抗不妥协引发社会的动荡。故而，实施多数制政府必须有特定条件的配合，如社会本质和谐，政策的对立局限于经济社会议题，而非意识形态冲突等。依循这些条件，我们便不难理解，台湾透过多数选举产生的国家领导人，何以上台才百日便支持度骤降，显然在台湾这样一个分裂的社会生态，并不适合实施一选定江山的多数制，就算推出内阁制也是问题依旧。
台湾人不放心的既然是权力过度集中於单一总统，宪政改革的重点便应是决策权的分散，迫使主政者必须透过对话与协商才能形成政策。根据此一原则，改革的重点应是增加国会议员人数，并增加比例代表名额，使得民意的参与更为完整；甚至可以加设国会的第二院，让少数团体也可以有发声的平台；独立机关应更确保独立性，如中央银行、选委会、NCC、公平会等，避免主政者透过人事安排进行掌控；强化国会的监督调查权，使多数制的总统无法为所欲为；政府应严格监督竞选经费保障选举公平性，也可介入政党提名程序，避免党同伐异。
在这样分权化的改革原则下，总统是否有权无责，将不再重要，因为决策参与者增加总统自然被迫进行政策协商。以美国为例，宪法并未规定总统必须到国会进行国情咨文报告，但在国会分享决策的生态下，提出报告反成了20世纪后总统的年度大戏。在缺乏国家认同的社会中，内阁制针锋相对的运作模式，恐怕只会加深社会的疑虑。
「启动修宪，迈向内阁制」座谈会于ETtoday播吧重播。
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