【走向内阁制】施正锋／宪改走向内阁制？

▲多位有意角逐总统大位的候选人，不约而同的对「内阁制」表达不同看法。（合成图／ETtoday资料照）

●施正锋／东华大学民族事务暨发展学系教授。

「中华民国宪法」原本算是双首长制，不过，在威权时期的实际运作，有点像是罗马神话的双面神雅努斯（Janus）：当蒋经国担任行政院长的时候是内阁制，当他当上总统之际则又变成总统制。从正面来来看，这是相当有弹性的制度安排；不过，讲不好听一点，那是因人设事、没有制度可言。经过1997 年的宪法第四次增修，总统任命阁揆不再需要获得立法院同意，正式脱离双首长制（半总统制）的范畴，也就是总统直选、及总理由国会推选。

尽管如此，毕竟宪法条文「行政院为国家最高行政机关」（第 53 条）、以及「行政院……对立法院负责」（第 57 条）还在，究竟阁揆与国会、及总统之间的关系，仍有相当的争议。大体而言，总统负责国防、外交、及两岸等涉外事务，内政则归阁揆，然而，一旦有重大议题，民众还是要归咎总统。事实上，从李登辉、陈水扁、马英九、到蔡英文，总统把阁揆当作执行长，尤其是政策失利、或是选举挫败的箭靶，被讥为「总统有权无责、阁揆有责无权」。

有关于宪政体制的立场，本土派多半主张民选总统比较适合带领国家主权确立、以及民主转型，许世楷、及李鸿禧支持内阁制，算是少数。民进党在野时期，施明德、许信良、及陈水扁分别青睐内阁制、双首长制、及总统制，取得政权的战术考量高于制度设计的逻辑。陈水扁连任总统后一度推动新宪，民进党中央配合规划，陈明通提出所谓『中华民国第二共和宪法』草案、力推内阁制，不知是否假传圣旨，坊间的解释是陈水扁有意下台后继续当总理。

在蓝营方面，不少人心仪当年张君劢起草『中华民国宪法』的内阁制精神；也有人认为当前的宪政体制近似于法国第五共和国的双首长制，亦即所谓的「自动换轨」（alternation），总统在朝小野大之际必须任命反对党党魁为阁揆。在2016年的总统大选，国民党的朱立伦推动内阁制，此回则微调为「准内阁制」，只有郭台铭明确应允推动内阁制。至于民进党，苏贞昌担任主席曾独排众议提出内阁制，众人错愕；新潮流在2017年也提内阁制版本，意图不明。

当下，议者最大的訾议是总统权力太大，几乎就是超级大总统，没有人可以加以制衡。到目前为止，开出来的药方形形色色，多半还是希望恢复国会对于阁揆的同意权，也就是双首长制；马英九建议将行政院并入总统府、由总统向国会负责，有点四不像；韩国瑜认为干脆由总统兼阁揆，也就是将行政院虚无化，那就是采取百分之百的总统制了。民进党的赖清德卸任阁揆之际有感而发，认为部会首长应该出身国会，听起来又有内阁制的弦外之音。

▲施正锋出席6日的「启动修宪走向内阁制」座谈会。（图／记者林敬旻摄）

政治人物在执政时期偏好总统制、在野则大谈内阁制，前者不用分享权力、后者有合纵连横空间，那是人之常情。如果执政之际倡议内阁制，不免让人有政权恐将转移的悲观预期；至于很有可能选上总统、却又愿意当民选虚位总统，要不是对宪政体制的认识不清，再不然就是无可救药的内阁制真实信徒。或许因为连续三任总统都是台湾大学法律系毕业的，赢者全拿、蓝绿政党对立不断，众人或许对内阁制有一些乐观的遐想，不管是英国、德国、或日本。

如果回归宪法文本、总统任命阁揆必须获得国会同意，那么，我们必须体认到法国第五共和国「左右共治」（cohabitation）的可能，国人是否可以接受。如果只是要求总统每年到国会发表国情咨文，或是由总统（国家元首）兼任阁揆（最高行政首长）、却不用接受备询，不脱总统制的架构。相对地，要是总统必须以阁揆身分接受备询，那么，除了是否合宪的问题，那是破坏总统制立法行政分立的基本原则；同样地，部会首长必须是现任立委，那是内阁制要求。

一般而言，宪政改造的时机不外国家面临重大挑战、或危机，加上人民觉悟当下的宪政体制是病疴，这时候，政治人物才有可能相信坐收有政治租，朝野政党才有意愿握手言欢。在2005年的宪法第七次增修，除了有林义雄国会减半的压力，关键在于民进党与国民党有共识，盘算以单一选区歼灭亲民党、及台联党；当下，看不出全面执政的民进党、或是很有可能即将全面执政的国民党，会有自废武功的诱因，更不用说比登天还难的修宪门槛。

「启动修宪，迈向内阁制」座谈会于ETtoday播吧重播。

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