民国的广州 如何解决住房难？
清末广州的贫民窟，《泰晤士报》驻华记者George Ernest Morrison拍摄
□李开周
抗战后的广州，闹起严重的房荒。1947年9月的《快活林周刊》上，刊登着这么一条短讯：“最近广州也闹起房荒来，外来旅客想在广州过夜，如无熟人，很难找到旅馆，往往经月开不到房间，只能到疍家船上去……”1947年12月11日的《大报》，还用了一句形象化的说法来描述广州的房荒：“在广州找房屋比找工作还难，三个月可找着一项差事，三年还找不着一间房子。”
房荒如此严重，民国时期的广州当局是如何应对的呢？
平心而论，当时政府做了很多工作来解决房荒。
早在1930年，素有“南天王”之称的开明军阀陈济棠就给市政部门拨款，在广州建造了第一座“平民宫”。
这座平民宫其实是为低收入阶层开发的集体宿舍，在1931年8月建成，12月投入使用，共有床位268张，分为甲、乙、丙三种。
甲种床位较为高级，每半月收一次租金，每次收租2元，相当于月租4元（毫洋，下同）。
乙种床位较为低级，也是每半月收一次租金，每次收租1元，相当于月租2元。
丙种床位是条件最好的，跟旅馆一样按天收费，每天收租2毫，也就是0.2元，相当于月租6元。
1933年，中山大学法学院经济调查处搞过调查，广州建筑工人月薪在25元到40元之间，油漆工月薪在35元到45元之间，自来水厂的水管工月薪在40元到60元之间，货车司机月薪在41元到50元之间，电机修理工月薪在46元到50元之间，码头工月薪在6元到30元之间，纺织厂女工月薪在11元到25元之间，人力车夫月薪在10元到40元之间。
我们对比平民宫的租金和劳工阶层的收入，可以得出一个肯定的结论——他们当中的大部分人都租得起平民宫的床位。
平民宫只提供床位，而不提供单间，劳工去那里租住，生活上会不会感到不便呢？应该不会，因为根据陈济棠的设计，那座平民宫居住起来是相当便利的。
第一，每个床位都配有被褥、枕头、蚊帐，有专门的管理人员负责定期更换和清洗，租户拎包即可入住。
第二，床位之间设有书桌，房间外面还有储藏室、阅览室、浴室、餐厅、小卖部、乒乓球室、公共图书馆，甚至还有一座“平民结婚礼堂”，可供年轻租户举行婚礼。
第三，广州市政府与中山大学合作，定期在平民宫举办“平民讲堂”，还开办了“平民幼稚园”和“平民识字学校”，可以让租户及其子弟就近享受免费教育。
对于当局的善举，媒体给予了衷心的褒扬。1930年平民宫动工之时，就有文章写道：“今天是平民宫举行奠基礼的日子，在这个隆重的典礼当中，我们对于陈总指挥之关心民瘼，及林市长之悉力经营的精神，应该加以极深的敬礼。”这里的“陈总指挥”指陈济棠，“林市长”则指当时的广州市长林云陔。仅从为劳工阶层建造平民宫这方面讲，这两个人是值得“加以极深的敬礼”的。
在第一座平民宫建成以后，广州又陆续建造了其他形式的廉租房。截至1937年12月，本市共有平民宫一座、“平民宿舍”五座、“劳工住宅”四座、“劳工安集所”两座（见1937年《广州市财政统计》第32页）。与此同时，广州市政府又陆续腾出29所寺庙和道观，经过简单改造，又以极为低廉的租金租给了没有固定住所的人力车夫。
2用国际援助来缓解房荒
差不多就在广州平民宫动工的时候，上海市政府也分别在闸北和南市动工兴建两座“平民住所”。这两座平民住所共有房屋500间，仅限码头工人和人力车夫等低收入劳工租住。
1931年1月24日，上海《生活周刊》刊发评论，夸奖上海市政府解决贫民住房难的努力：“市府当局能努力于这种下层工作，脚踏实地的做去，实非空嘴说白话高唱民生者所能望其项背，我们以为各地市府及行政当局应亲为模范，勿让上海市府专美。”其实广州也在搞廉租房，并没有让上海“专美”。
继上海和广州不断推出各种形式的廉租房之后，南京、杭州、汉口、天津、青岛、长沙、郑州等城市也开始兴建廉租房，通常命名为“平民住所”、“平民住宅”、“劳工住宅”。在廉租房的命名规则、租赁政策和管理制度上，后面这些城市从广州和上海学习了许多成熟经验。
但是受当时的局势和财力所限，廉租房一直处于僧多粥少的状态，远远无法解决大多数低收入市民以及外来农民工的居住需求。以上海为例，1930年城区人口已经高达300万人，而在这300万人当中，从江浙农村和安徽农村涌入并长期定居于上海的农民工则多达130万人，区区几百间廉租房，怎么能满足这么多人的需求呢？故此1934年第1卷第4期的《新生周刊》写道：“三百万人口的上海，大多数的勤劳大众无家可归，住茅棚，睡马路。”
抗战胜利后，房荒更加严重，各地市政府除了继续拨付财政资金建造廉租房，又采取了一些新的应对措施，请允许我分别陈述之。
第一项措施：努力争取联合国善后救济总署的协助，用国际援助来缓解房荒。
联合国善后救济总署成立于1943年，正是为了帮助中国这样受灾严重而无力重建的国家而设立的。从1945年1月1日起，国民党政府就在重庆设立了“中华民国行政院善后救济总署”，随即狮子大开口，向联合国善后救济总署申请援助25亿美元，最后得到了超过9.4亿美元的援助（当时联合国善后救济总署可以支配的全部资金才20亿美元）。这笔巨款的一部分被国民党用于内战，一部分被国民党官僚贪污，也有一部分被开发成了新式的廉租房——“善救新村”。
从1945年到1947年，长沙、衡阳、青岛、广州、上海、宁波、杭州、汉口、天津、柳州、桂林……各地的善救新村陆续建成，在缓解战后房荒方面确实起到了一定作用。有些内陆城市制度落后，效率低下，无法按照联合国要求的标准建造善救新村，例如我的老家河南开封，只能用美国无偿援助的军用帐篷（实际上是美军不用的帐篷）搭建非常简陋的难民房，但是毕竟为无家可归的难民提供了一点点温暖。
第二项措施：修订法律，强令业主出租空置住房。
早在1944年6月，抗战尚未胜利之时，著名作家张恨水就在重庆《新民报》上说：“所谓房荒，只是荒了大多数人，却有极少数人反有房多照顾不过来的痛苦。”张恨水的意思非常明显，民国时期所谓“房荒”，绝非所有人的房荒，有些权贵和富豪的住宅其实是多到住不完的。
1930年总第353期《广州市政周报》上也谈过：“本市区域内，何尝没有雕梁画栋的高楼大厦？然而这只是少数人的享受，普通人都觉得这仿佛是土侯宅邸、月宫仙府，自己实在是没有一些居住的福分。”
按照自由主义经济学派的观点，富人如何消费，如何支配自己的财产，如何享用自己的不动产，那都是私人权利，政府无权干涉。但是在上世纪四十年代后期房荒极为严重的中国，由于政界的腐败极其严重，商界的囤积非常恶劣，广大无房民众积怨已久，为了化解民怨，延续统治，国民党政府不得不在1947年出台“空屋限令出租”的法令。
这条法令的要点是这样的：“可供居住之房屋，现非自用，且非出租者，该管政府得限期于一个月内，命其出租，自用房屋超过实际需要者，依《土地法》第96条之规定，得限期命其将超出需要部分出租。”也就是说，如果你有两套住房，目前只住一套，另一套尚未出租，那么就必须推向市场。如果你只有一套住房，但是面积超大，完全超过了正常需要，也要把这套房子隔开，将其中一部分推向市场。
问题是，这条法令真的能够实施吗？甭说在信息技术非常落后的民国，即使到了今天，即使在一些发达国家，也没有哪个政府能让这样的法令落到实处。为啥？上有政策，下有对策，只要我不想出租自己的房子，就可以不出租，略施小计而已。
有的朋友可能会疑惑：那些有房子多的人，为何让房子空着不住又不租出去呢？
原因一点儿也不复杂：人家不想租。为啥不想租？一是不差钱，不需要那点儿租金；二是国民党政府为了保护广大房客的基本居住需求，刻意打压房东，结果却催生了一批地主恶霸似的二房东。二房东没有产权，但上用白道欺负房东，下用黑道欺压房客，从中赚取本该由市场手段调节的那笔利润空间。结果呢？房东没有得到实惠，房客也没有减免房租。为了不挨房客的骂，不惹二房东的麻烦，一些房东真的宁可空着也不愿出租。
4 用彩票利润来建造“庇寒所”
第三项措施：发行彩票，用彩票利润来建造“庇寒所”。
新中国成立前夕，国民党政府在各大城市发行过一批福利彩票。看外形，是一种两指宽、六指长的彩色卡片，比扑克牌小，也比扑克牌窄，就像古代中国的叶子牌似的。正面顶头印着五个字：“房屋义卖劵”。五个字下面是一幅小小的套色版画，画的是都市街景：高楼大厦，宽广的马路，马路两边挤满了因为国共内战而无家可归的难民。再下面印着面值：“国币XX圆”，意思是要买这张彩票得花多少钱。
像这样的彩票，在广州、上海、宁波和西安都发行过，面值大约在法币几十万元上下。
一张彩票竟然卖到几十万元，乍听起来似乎很贵，其实一点儿也不贵——法币在解放前夕贬值到了姥姥家，1948年花几十万元买张“房屋义卖劵”，与今天花几块钱买张体彩一样轻松。
买体彩如果中奖，奖品是钱，而房屋义卖劵的奖品却是房子。比如说1948年春季的广州，花法币20万元买张房屋义卖劵，万一中奖的话，就能得到一幢两层高、两间宽、占地二分有余的小别墅，而且还是位于广州市区的小别墅。
早在1947年秋天，在上海市政府的策划下，上海市工务局在上海市区建成了50幢这样的小别墅，然后配套发行了60万张房屋义卖劵。也就是说，假如60万个人买彩票，最后只能有50个人中奖，中奖几率是一万两千分之一。这个中奖率接近“超级大乐透”五等奖的中奖率，但是奖品却要诱人得多。你知道，中了超级大乐透五等奖，只能拿几百块钱，而中了房屋义卖劵，奖品是一幢别墅……
1949年3月，汉口市政府也发行了100万张彩票，面值都是“银币一元”，也就是花一块大洋可以买一张，中奖率是两万五千分之一，奖品是位于汉口市区的别墅。
这些特殊的彩票在民国有特殊的名称，通常叫做“房屋义卖劵”，有时也叫“房屋救济劵”。之所以戴上“义卖”和“救济”的帽子，是因为它们确实带有慈善性质：政府声明，只要彩票发行收入超过奖品——也就是房子——的市值，就把超过部分拿来给低收入家庭开发廉租房，以及给寒冬季节无家可归的难民修建“庇寒所”。