台北论坛》德国2021国会大选后外交政策走向评析（张福昌）

德国联邦众议院（Bundestag）选举终于在9月26日顺利画下句点，社民党（SPD）表现最佳，让多年以来低迷的气氛烟消云散，图为社民党总理候选人秀尔兹（右）在首都柏林社民党总部，向支持者挥手致意。（新华社）

第20届德国联邦众议院（Bundestag）选举终于在2021年9月26日顺利画下句点，社民党（SPD）表现最佳，让多年以来低迷的气氛烟消云散；而梅克尔 （Angela Merkel）的基督联盟党（Die Union 由基民党／CDU和基社党／ CSU组成）则是走上史上最惨的道路，姐妹党的合作默契出现严重问题；绿党 （Die Grüne）虽然没能问鼎总理大位，但缔造有史以来最高的大选得票率也是 一大突破；自民党（FDP）则是保住两位数的得票率，政治行情稳定上涨；德国 另类选择党（AfD）得票率下滑，且从国会第三大党下降为第五大党，但仍是德 国极右势力的主要领导者；而最惨的是左翼党（Die Linke），得票率未达5 %门 槛，因此只有3位「直接选举人」（Direktmandat 由选区直接选举产生）代表左翼党进入国会。

这样的新国会结构将为德国政治带来新气象，未来德国新政府的外交政策走向如何，是许多观察家关注的焦点，本文将对此进行观察与分析。

一、新三党联合政府，将使德国外交决策复杂化

德国2021国会大选各主要政党的得票率依序为社民党25.7 %、基督联盟党 24.1 %、绿党14.8 %、自民党11.5 %、德国另类选择党10.3 %、左翼党4.9 %。（参见下表）这样的投票结果有三个点值得观察：

2021德国国会大选民调与选举结果。资料来源：ZDF.

第一，基督联盟党最后冲刺奏效，支持度呈现明显上扬趋势，从22 %（9月17日）到23 %（9月23 日）最后来到24.1 %（9月26日），只可惜起步太慢、时间不够，才无法超越社民党。

第二，社民党是得票最高的最大党，但与基督联盟党的差距只有1.6 %，因此基督联盟党的拉谢特（Armin Laschet）与社民党的秀尔兹（Olaf Scholz）同时宣布要筹组联邦政府，最后谁能胜出担任总理仍是未知数。

第三，绿党和自民党成为造王者（King-Maker）：如果绿党和自民党一起支持社 民党，那就会出现所谓的红绿黄「红绿灯联合政府」（Ampel-Koalition），由秀尔兹担任总理；假如绿党和自民党转而支持基督联盟党，那就产生黑黄绿「牙买加联合政府」（Jamaika-Koalition），拉谢特则出任总理。

然而，不管是「红绿灯联合政府」还是「牙买加联合政府」都将是有史以来第 一次出现的联邦政府形态，由三个政党共同组成联邦政府将打破1961-2017两党合组联邦政府的传统，成为新的联邦政府模式。我们可以合理地推论，未来三党联合政府的决策成本一定会比过去两党联合政府还高，特别是有和平主义或反战思想的绿党，要如何和主张提升德国国际地位的基督联盟党和社民党磨合，是相当大的挑战。

1998-2005社民党与绿党共组红绿联合政府期间，绿党籍的外交部长费雪（Joschka Fischer）在其反战的意志下，阻止了德国参与美国于2003年所发动的伊拉克战争，让德美关系发生严重影响。由此可见，三党联合政府将是德国外交决策与执行的新挑战。

二、德国外交将延续梅克尔路线

社民党秀尔兹能够击败基督联盟党的拉谢特，原因很多，除了秀尔兹本身拥有 较强的领袖魅力外，社民党的超前部署策略也是成功的关键。悉知，社民党于 2019年12月6日突破传统选出双箭头党魁后，两位新任党魁采取任务分工策 略，在2020年8月10日推举秀尔兹担任社民党总理候选人，代表社民党角逐 总理大位。从那时候开始，秀尔兹便成为社民党的共主，所有党资源的利用， 以及政策论述都以秀尔兹为中心，使社民党成为一个团结政党；相对地，基督 联盟党的团结力就比较薄弱，除了拉谢特赈灾一笑造成形象大坏外，巴伐利亚邦邦长瑞德（Markus Söder）几乎从头到尾以「影子总理候选人」的角色在拉 谢特后面指指点点，造成拉谢特的跛脚，以及基督联盟党的不团结，也是一大 致命伤。不过，秀尔兹宣布「延续梅克尔路线」才是高招，这一宣布立刻稀释 了拉谢特的梅克尔优势，让梅克尔的加分效果大打折扣。

悉知，截至目前为止，梅克尔仍旧在德国第二电视台（ZDF）所作的「最佳德国 政治人物」排行榜中稳居第一，而认为梅克尔是好总理的比例超过七成，可见 梅克尔的治国表现是受到肯定的。不过，从政治学者的角度来看，梅克尔的表 现有好坏，较差强人意的表现是内政事务，而较令人满意的是外交。

首先，在内政上，梅克尔的政党（基民党）是一个中间偏右的保守政党，因此倾向保护资方、反对增税、重经济、轻环保等，这使得梅克尔执政下的德国比较忽略劳工保护、基本工资、两性平权、提高税赋、绿能环保、数位化等；这些被梅克尔忽略的内政事务是未来德国新政府应该设法补足的地方。其次，在外交上，梅克尔历经欧债危机、难民危机和新冠疫情危机，已经让德国成为欧盟最有影响力的国家，也让德国成为联合国五常之外固定参与国际争端解决的国家，是故，德国的国际地位在梅克尔时期明显提升。

因此，当拉谢特是梅克尔钦点的接班人时，当然会受到梅克尔的加持而享有优 势。为了削弱这股梅克尔效应，秀尔兹在选举期间刻意不多提梅克尔的名字， 也刻意不批评梅克尔的政策，以降低梅克尔的曝光度，或减少对梅克尔政策的 辩论，借此以减少拉谢特的受益程度。举例而言，秀尔兹对于被社民党员认定 是违反社会正义的哈尔兹计划（Hartz IV）绝口不谈，也不谈论落后的数位化问 题。取而代之的是，强调梅克尔路线的重要性，并且在电视辩论会上公开表示 「如果成为总理后，将延续梅克尔的路线，让德国在后梅克尔时代能够无缝接 轨、迅速稳定下来」。秀尔兹打梅克尔牌之后，拉谢特的优势就瞬间骤降了。

不过，对观察德国选情与政治发展的人来说，秀尔兹这种继承梅克尔路线的主 张，倒是让人清楚了解到，未来不管是基督联盟党的拉谢特，还是社民党的秀 尔兹担任总理，德国的外交政策不会有大变动，而梅克尔执政16年所建构的外交蓝图就是我们洞悉德国未来外交政策走向的参考指标。

三、德国外交政策三大核心 未来德国外交政策走向有三大核心重点：第一，与欧盟、北约、美国维持良好关系，稳固德国／欧盟国际地位；第二，与俄罗斯对话，改善德俄／欧俄关系，降低俄罗斯威胁；第三，与中国维持友好关系，以振兴德国／欧盟经济。兹将其内容叙述如下。

（一）与欧盟、北约、美国维持良好关系，稳固德国／欧盟国际地位：从第二 次世界大战之后到现在，德国一直在国际政治上努力扮演忠诚盟友的角色，目 的是要抹去纳粹德国的不良形象，进而取得国际社会的信赖，并且活化或增加 德国的外交空间。而为了达到这个目的，德国政府选择在欧盟与北约的场域内，和欧洲与北美盟国发展合作关系，并积极履行会员国义务，超过半个世纪 的努力有成，目前欧盟与北约盟国对德国是敬重有加，这也让德国政府更加认 识到「走欧盟与北约路线」是正确的道路，对德国外交利益是有帮助的。而在川普四年的负面影响下，德国和美国的关系曾经降到冰点，但拜登新政府却给了德美关系一个机会，试图恢复友好德美关系。未来的德国新政府亦将积极与拜登政府携手合作共同解决国际问题，共同努力恢复传统的跨大西洋友好关系。

（二）与俄罗斯对话，改善德俄／欧俄关系，降低俄罗斯威胁：俄罗斯是土地 最大、人口最多、军力最强的欧洲国家，地理相连的原因使欧洲国家与俄罗斯 产生密不可分的关系。打开欧洲历史我们不难发现许多俄罗斯侵略其他欧洲国 家的痕迹，最近一桩就是并吞克里米亚。很明显地，俄罗斯威胁在欧洲人心中 已经成为挥之不去的梦靥。因此，在德国或欧盟的外交布局上，一直将如何消 除俄罗斯安全威胁列为外交最高指导原则。是故，梅克尔一再主张要尽快和俄 罗斯恢复对话，重新启动欧盟与俄罗斯峰会，让欧俄降低猜疑、提升信赖、增 加合作，进而消除威胁。在这次大选期间，基督联盟党、社民党和绿党总理候 选人都一致强调改善德俄／欧俄关系的重要性，所以，未来德国与俄罗斯的关 系发展应该会朝正面友好的方向前进。

（三）与中国维持友好关系，以振兴德国／欧盟经济：梅克尔是访问中国最多 次的德国总理，其对中国的重视可见一斑。基于振兴德国／欧盟经济的考量， 梅克尔绕过美国领导的抗中联盟，与中国发展友好关系，在全球弥漫反中抗中 的氛围中，独树一格。梅克尔执政后期，已经偏离价值外交，改采实用主义， 一切以繁荣德国／欧盟经济为依归，因此选择亲中以保障德国／欧盟企业能从 中国市场获得利益。准此以观，未来德国新政府的首要任务就是让欧中全面投 资协定（CAI）尽速通过，以便让德国／欧盟公司能够更便捷地进入中国市场取 得竞争优势。可以预见的是，未来德国新政府将在既存的制度上（例如中欧峰 会、部长会议、专家会议等）与中国发展关系，但德国与中国的交往将着重在 经贸与环保层面，至于印太、南海、东海的军事议题则是德中关系的边缘议题，德国将不会过度涉入。

（本专栏文章作者关点不代表论坛立场）

（作者为淡江大学欧洲研究所副教授、中华国土安全研究协会副秘书长）

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