未明确定义农民 德国以「农业经营计划」确保农地农用
▲台湾独特的「豪华农舍」现象，不仅稀释农地面积，更可能影响邻近水稻生长、污染灌溉系统。（图／记者张语羚摄）
文／张语羚
「越来越多农田，不是种田是种房子，」宜兰县议员薛呈懿说，她这几年搭客运往返北宜看到宜兰变丑了。雪山隧道通车后，每逢假日一定大塞车，车潮伴随着人潮，人潮带来的钱潮不只壮大宜兰观光，大把大把的钱也洒进了宜兰人引以为傲的农田，一卡车一卡车的废土就这么倒进了肥沃的兰阳平原，长出7600栋以钢筋维水泥为骨干，永远不会结穗的「豪华农舍」。
随着民间反弹声浪益发高涨，宜兰县长林聪贤在今年2月紧急喊卡，暂停所有农舍建照核发两个月，162件建照申请案也全部退回。4月7日公布《兴建农舍申请人资格及农舍建筑审查办法》，所有农舍起造人必须有「农业经营事实」，且签下务农切结书，农业处长杨文全说，到4月21日为止未核发任何新建照。
熟悉德国农地管制政策的政治大学地政系教授颜爱静认为，「其实今天谈农舍的问题有点末端」，应该从最源头进行土地使用管制。2012年，颜爱静接受农委会补助前往德国东南部的巴伐利亚邦（Freistaat Bayern）考察，那里是德国农业重镇，欧盟许多共同农业政策都会先在巴伐利亚邦实验再扩及全欧洲。
▼巴伐利亚邦Bernried镇长Josef Steigenberger（左一）说明该镇的土地使用计划，并于会后与颜爱静（右二）合影。（图／颜爱静提供）
颜爱静指出，德国的土地使用管制非常严格，「不是随便说你是农民就可以盖房子」，农舍必须盖在住宅区或农业住宅区，严格落实市镇土地使用计划，如果属于计划范围内土地可以申请新建或改建房舍，若属于计划范围外的土地则不行，更不能以个案申请变更等方式通过，避免农舍、工厂等「乱长」在农田中，保存农地的完整性。
▼巴伐利亚邦Wayern镇住宅集中形成聚落，即为该地的住宅区或农业住宅区。（图／颜爱静提供）
在德国，买、卖农地超过两公顷必须经过许可，避免农地过于集中在某些为了炒作买地的富人手中，造成农地不健康分配。审核的办法也很特别，卖家土地附近的专业农、兼业农、非农民可依序获得优先承购权，简单来说，如果没有专业农要买，兼业农才可以买，除非兼业农不买，接着才轮到非农民。
此外，德国专业农的定义非常明确，年收入需达到5万欧元，要有一位全职人员且必须是农场主人，一年最少工作280天，兼业农收入则需介于2.5到5万欧元，不一定须为农场主人，可以从事其他非农工作，即所谓的「半农半X」，一年最少须从事农业工作140天，两者的共通点就是「收入」和「时间」，专业农、兼业农皆明确登录在政府资料中，各种补助政策会因身分不同有所不同，种种措施都是希望促使兼业农转而成为专业农，培养更多的专业农照顾农地，确保德国农业结构不致分崩离析。
▼巴伐利亚邦农村重视地景保护，因此道路不会是笔直的，略为蜿蜒曲折保留环境原始风貌。（图／颜爱静提供）
农地移转不仅牵涉面积、买家身分，虽然有专业农、兼业农到非农民的承购顺序，但其实德国的「农民定义」是架构性的规范，每个地区都享有自由解释的空间，一方面让各地主管机关顺应当地情势，一方面避免法律不断更改的风险，农业和其他经济领域一样随时都在变动，像是二战后认定有5头牛者为农民，但现在一般大约养35 到40 头牛。
德国保护农地的关键在于「农业经营计划」，虽然有两公顷以上农地移转需经许可、承购人优先顺序等条件，但是农地移转或承租其实没有规定资格必须为「农民」，只有优先购买权，不管真农民、假农民都必须提出农业经营计划，这块地要种什么、多少公顷、资金来源与使用等都要有明确的说明，确保买到或租到土地的人一定会「农地农用」，严格执行法规让假农民也不得不当真农民。
▼巴伐利亚邦Wayern镇畜牧业以放牧为主，牛只可以徜徉在大片草原上。（图／颜爱静提供）
德国一系列的农业政策早在1960年代就有了，巴伐利亚邦粮农林业部部长Hans Eisenmann曾于1971 年年度预算审查会中说：「大部分人只看眼前利益，现代的工业社会只会从生产线制造的角度看待粮食生产，却无视于农民的效率不能用工业生产标准来衡量。」也许这就是台湾农田种满房子的原因，大都为了投资获利或满足田园梦等眼前利益，长远来看，保留农地的价值绝对远超过帐面上惊人的数字，农村地景、生态和粮食安全等都不是金钱就能够买得到。