中国大陆权力清单的观察

刘性仁

自中共十八届三中全会《决定》提出了推行权力清单制度后,大陆许多地方部门都积极探讨,而其落实情况仍有待观察,但大陆民众对于权力清单的内涵及初衷恐怕并不清楚,因此深究其内涵及向民众说明,诚有必要。

所谓的权力清单,在一般民主国家中就是透过制度化规范方式,明确地列出权力范围边界,避免政府滥权,侵害人民权利,透过明确规范,使政府权力得以受到节制,民众有可预见性,政府不致于扩大解释适用,避免不确定的概念状况;对于中国大陆来说,权力清单恐怕更重要所面对的难题是,该如何形成有效的权力制约建构协调机制?使大陆当局从上到下,政府权力受到规范,避免滥权而侵害民众权利或是与民争利,产生民怨的情况。更坦白的说,它就是一套手册指南,提供服务及与民众互动的依据。

当然大陆要推行权力清单,所面临的挑战相当大,一是既有利益如何自我节制?二是如何透过公开方式使民众能清楚了解?三是如何依法及建立规范?四是如何加强政府及民众正确的观念与认识?五是如何妥善处理官民关系?透过一套机制来规范其界限?六是如何加强大陆整体法治观念?教育宣传自然是非常重要的工作。

而权力清单的依据,所凭借的为现行行政法的基本法理,各级与各类行政机关所实施行政管理和行政执法、行使行政权力、提供行政服务,这些都是在法律范围内来行使。但大陆由于在行政管理和行政执法中面临到广泛和复杂的特点,致使法律范围往往非常广泛、分散、模糊和多变化,一般不容易把握,这便给越权、滥用、失职、缺位错位等出现机会,正因为如此故需要权力清单的概念。

因此权力清单亦即指公权力清单,规范的对象是政府;人民依据法律及规范行事,权力清单故具有指导功能约束功能,使民众与企业有了更清楚的凭借。当然权力清单讲白了就是一套指南、行政规程或行政程序手册,照着流程走,一套标准化作业,使政府更具效率合法性,民众则更为清楚及方便。

或许名称不同,但权力清单确有必要性,它就是一套规范政府权力的手册,服务民众的指南,现在最大的问题在于光靠手册指南,是否能起到节制及规范的作用?能否达成其原本的初衷?同时也必须留意的是,关于权力清单中的内涵必须明确规范出来,事项必须列举清楚,权力运作流程必须详细,必须上下一体共同推动。至于最复杂的权力清单当然是对于规范的立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德当地习惯构成的法理,这些具有解释空间内容,如何转化为权力清单的内容,自然也是一项严峻的考验

职是之故,十八大后大陆建设法治政府可以明确看出,但能否奏效转化为实际成绩,特别是在地方政府规范上,权力清单自然有一定的难处,但无论如何不跨出第一步是不行的,唯有一套明确清楚的权力指南与手册,才能创造政府与民众双赢局面,也必须思考非权力清单中像是行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政服务、行政信息等非权力行政方式,能否也早日得到清楚的规范,将是下一阶段的重要任务

作者刘性仁,北市,博,中国五权宪法学会成员。以上言论代表本报立场。ET论坛欢迎更多讨论与声音,来稿请寄editor@ettoday.net