520就职》两岸关系还能维持不变吗？谈蔡政府未来四年的政治议程设定
蔡英文总统在今年520就职演说重申四年前在同样场合做过的承诺，「会持续遵循中华民国宪法与两岸人民关系条例，来处理两岸事务。」然而她也留下伏笔称：立法院将成立「修宪委员会」，提供一个让宪政体制改革议题能够被充分对话的平台。不免让人疑惑，一旦作为两岸人民关系条例法源的宪法被修改，现有的两岸关系还能维持下去吗？
回顾今年4月30日以台独大老辜宽敏为董事长的台湾制宪基金会将达到第一阶段门槛的两份公投提案连署书送交中选会审核，包括：「您是否同意要求总统启动宪法改造工程」、「您是否同意要求总统推动制定一部符合台湾现状的新宪法」。
根据公投法规定，公投通过需要同意票数达投票权人总额四分之一以上（约493万票）。相较于修宪程序需要全台有选举权人过半数复决同意，通过的可能性不小。最大困难在于之后的修宪或制宪过程。立法院成立修宪委员会就是为了呼应独派的提案，并为公投案通过后的修宪或制宪程序提供支持。
▲蔡英文在就职演说中提到，立法院将成立「修宪委员会」。（图／总统府提供）
就修宪程序而言，现行的修宪门槛规定需要有立法委员四分之三出席、四分之三同意，再经过半数以上选举人同意的公民复决。只要四分之一以上的立法委员不出席，就足以挡下修宪案，遑论还需要支持修宪案的公民达到有选举权人的半数。其门槛之高，论者有谓等同于冻结宪法。
就制宪而言，理论上制宪可以绕过修宪的高门槛。借由4分之一约5百万台湾人民的支持，先召开国是会议，再召开制宪会议，最后举办「制宪公民投票」，通过台湾新宪法。实际上，由于制宪没有前例可循，中间的过程可能引起社会混乱。并且由于制宪涉及变更国号、领土主权疆域，比修宪更容易引起外部干预。
不论如何，从2000年的「入联」、「返联」公投以来，台湾每逢选举，统独问题都会成为政治操作的议题，也是特定政党催票的方式。此次独派的提案并不违反这样的规律，反而给予候选人在选举时讨论是类问题的正当性。
假设2021年8月制宪意向公投通过，刚好赶上2022年的县市长选举，不啻为独派政党与候选人加持民意，不仅民进党，甚至民众党、时代力量、台湾基进，都可能因此获益。因此，独派的提案的时间点切合民进党2022年的五都与地方选举需要。加上提案的双重性与意向性，一旦民明年8月公投通过，后续的政治操作将会成为2024年大选的前哨战。
▲台湾制宪基金会的公投提案已过第一阶段门槛，4月30日将提案送交中选会审核，准备进入连署。（图／记者屠惠刚摄）
独派提案的双重性也赋予民进党进可攻退可守的操作空间。修宪提案表面上不涉及国号与领土主权变更，但由于2005年修宪时废除了源于大陆法统的国民大会制度，并引进公民投票复决机制。加上中华民国宪法有关领土的规定只模糊指出「依其固有之疆域」，而「固有」的意义与宪法的法统或正当性根源有关。因此不论修宪内容为何，一部由台湾的立法院提案并经过台湾人民复决通过的宪法，其合法性根源已经改变，而所谓固有疆域一词，也可以依宪法的正当性来源解释为仅限于台澎金马。
就制宪提案而言，该案的理由书指出，台湾在肺炎疫情中没有被世卫公平对待，不仅由于北京宣称台湾是中国的一部分，中华民国宪法本身也将两岸定位为同属一国，因此有必要重新制定一套符合两岸政治现状的新宪法。
衡诸今年世界卫生大会WHA台湾再度因为北京的阻挠无法入会，如果北京比照2016年时蔡政府刚上台时参与WHA的模式，由世卫秘书处在邀请台湾的信函中重申一中原则，球将回到台北身上。然而北京连让世卫邀请台湾在一中原则下出席WHA都做不到，自然引发许多台湾人民重新审视一中宪法的愿望，而这也成为此次独派提出制宪意向公投的主要理由。
▲即便美国大动作力挺，台湾今年仍无法参加WHA。（图／路透社）
就在五二0前夕，英派立委蔡易余等人等人接连提出《两岸人民关系条例》与《宪法增修条文》修正草案，将《宪法增修条文》前言「因应国家统一前需要」及《两岸条例》第一条「国家统一前……」文字删除，而以「因应国家发展需要」取而代之。
然而就在行政院会一读修宪案之前，蔡易余去函将两案都撤回。这并不意谓蔡英文在第二任期内不会推动与台湾地位有关的立法，而是基于整体战略考量。首先，两岸人民关系条例是在宪法增修条文的授权下制定的，要修改必须一起修改。而独派的制宪意向提案已经在4月30日交付审查，两者的立法意旨与时程相互冲突，必须选择其中一个来推动。
其次，由于民进党居立院多数，有能力主导两岸人民关系条例修正通过。而条例拟删除「国家统一前……」的文字，加上立法意旨称中华民国承认中华人民共和国主权，使得拟修订的两岸条例具有国与国关系的意涵；即使未涉及修宪，也势必影响两岸交流，大幅增加两岸关系的不确定性，也与蔡英文过去的保证有违。
▲立委蔡易余彻为提案，表示与柯建铭讨论后，才理解现在的时机点更是危险，国际关系仍是如履薄冰。（图／记者屠惠刚摄）
所以，蔡易余被要求撤回提案是因为打乱了蔡政府选举操做的布局。一旦独派的公投提案通过，进入实际修宪文字的安排时，删除宪法中有关「国家统一」的相关文字就不得不然。既然中华民国已经等同于台湾，自然没有统一的问题，相关文字也势必删除。
展望未来独派的公投提案通过后，民进党应该会把重心放在修宪而非更敏感的制宪议题，希望透过修宪的公民复决过程确立中华民国等同于台湾。就民进党而言，只要能让修宪公投提案进入修宪程序，就已经占据政治议程的制高点。这个过程将与2024年的总统大选同步并进，借以对内凝聚民意，对外继续宣称无关国号与领土主权变更。而由于修宪的高门槛，修宪提案预料无法在2024大选之前通过，却因能凝聚下一波选举的量能，而将被进行到底。
对两岸关系而言，北京面对自我感觉良好的台湾独立运动，除了要求美国重申一中政策，能做的似乎不多。北京如果不能给予台湾人民更大的国际空间，再多的惠台政策也无济于事。此次台湾仍未能收到世卫的WHA邀请函，显现北京的思维仍是防堵台湾的国际空间大于疏导台湾的民意，这样的决定自然激起台湾民心不满，促使台湾更加倒向美日。从蔡英文的520谈话观察，民进党未来四年的政治议程已经设定好了，如果对岸仍然不改其对台政策思维与路线，两岸关系还能维持不变多久呢？
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