国会改革覆议案送立法院　行政院列三大程序瑕疵、多处有违宪之虞

▲行政院长卓荣泰。（图／记者汤兴汉摄）

记者陈家祥／台北报导

行政院日前针对国会改革修法提出覆议案，今获总统核可后，随即在总质询后移请立法院覆议。根据行政院提供给立法院的函文指出，经研议后，《立法院职权行使法》部分条文，在制定或修正的程序上，具有严重瑕疵且有违宪之可能，全案确有窒碍难行之处，建请覆议。除了有审议过程有未尊重保护少数、审议程序不符民主原则、举手表决有碍人民检视等瑕疵外，法条也有多处与宪法有违背与矛盾之处，确实窒碍难行。

▲立法院院会持续处理国会改革五法，国民党团举手表决。（图／记者李毓康摄）

三大瑕疵：未尊重保护少数、审议程序不符民主原则、举手表决有碍人民检视

行政院在函文中指出，立法院就立职法修正条文之审议程序不符民主原则，具有明显重大瑕疵。第一，民主议事程序除以多数决外，亦应尊重及保护少数，始符合《宪法》第1条民主国原则中之少数保护原则。

行政院说，立法院于委员会、党团协商及院会审议时，均未经实质审议及讨论，且限制持反对意见委员充分发表、辩护其意见及对多数意见提出批评之机会，已悖离上开「民主议事程序应尊重及保护少数」原则，而有「决而未议」之程序瑕疵，违反宪法第 63条规定，难认为已具备「法律」之基本成立要件。

第二，立法院的审议程序既不符民主原则，而具有明显重大瑕疵，则所通过旨揭修正条文之全部，难认已具备「法律」之基本成立要件；本院基于宪政机关须「依法行政」之立场，执行上即有窒碍。

第三，立法院院会采行举手表决，由表决结果之呈现，人民无从得知各出席委员之决定，亦有碍人民对于民意代表政治责任之审视，而与宪法上民主政治即责任政治之精神有违，并此叙明。

▲立法院审查国会改革法案过程冲突不断。（图／记者林敬旻摄）

国情报告违宪　行政院主张：总统直接对人民负责不对立法院负责

行政院也提到，「总统进行国情报告相关规定违反宪法」，《宪法》并未课予总统赴立法院进行国情报告义务，立职法修正条文第15条之1、第15条之2第1项分别规定总统应定期或不定期赴立法院进行国情报告，「频繁之国情报告将妨碍总统日常政务之行使」，且国情报告之时程及内容恐与行政院长施政报告重叠，除引发权限争议外，亦造成政务、议事执行之窒碍。

此外，行政院也提到，立法委员并无质询总统之宪法权力。立职法修正条文第15条之4第2项及第3项规定立法委员口头提问时，总统应依序即时回答，书面问题总统应于7日内以书面回复，已属「质询」总统之规定。且总统与一般行政首长地位不同，不应将民意机关对一般行政首长之质询权套用于总统上。

且行政院指出，总统由全国人民直选产生，与立法委员各自具有民意基础及民主正当性，「总统直接对人民负责，不对立法院负责」。至于对立法院负责者，则系由总统任命行政院院长，并由行政院长率领的行政院团队，依《宪法》规定的方式为之。

▲立法院长韩国瑜宣布改采举手表决，引发激烈冲突。（图／记者李毓康摄）

调查听证权侵害人权　行政院：恐恣意调查、违反比例原则

行政院指出，立职法修正条文第45条第1项及第2项、第47条第1项及第2项、第59条之3第1项规定立法院行使调查权、调阅权及举行听证会时，得要求政府机关、部队提供文件资料、出席提供证言、表达意见及接受询问；然立法院调查之范围扩及至「对相关议案或与立法委员职权相关之事项」，与司法院释字第585号及第729号解释意旨均有符。又启动调查之目的如系清查政府弊案，则属监察院或司法机关之职权范围。

根据司法院释字第325号及第585号解释，向有关机关「调阅文件原本」或要求与调查事项相关之人民或政府人员「陈述证言或表示意见」，均须经立法院院会决议始得为之；立职法修正条文第45条第1项、第2项及第47条第1项、第2项有关由调查专案小组行使调查权之组织及程序，与上开司法院解释未符。

立职法修正条文第25条第2项、第50条之1第5项所定拒绝答复、拒绝证言或拒绝提供文件资料之事由与「须经主席同意」之要件、第59条之5第1项所定拒绝证言或表达意见事由，未包括国家机关独立行使职权受宪法之保障者、行政首长之行政特权及检察机关之侦查卷证等，以及第47条第1项未明定拒绝调查事由，均与司法院释字第325号、第585号及第729号解释意旨不符，而违反权力分立原则。

此外，第25条第2项及第50条之1第5项又将该等拒绝事由之认定全权交由主席判断，将造成被质询人及受调查者陷于应会议主席要求回答而违反保密义务，以及未依会议主席要求回答而被移送弹劾、惩戒或裁处行政罚之义务冲突。

行政院函文也提到，相关修法违反比例原则及正当法律程序，而侵害人民基本权利。立职法修正条文也规定，立法院得要求法人、团体或社会上有关系人员，提供文件资料、出席提供证言、表达意见及接受询问；然而立法院究系行使何种宪法职权，必须强制人民配合，实有未明，将造成一般人民随时处于可能被立法院要求提供资料、出席作证之地位。凡此，均有恣意调查、违反比例原则之虞。

另外，立职法修正条文规定拒绝证言或交付文件、协同律师到场协助「须经主席同意」，已违反司法院释字第585号解释所示应提供被调查者正当法律程序保障，包括准许受调查人员接受法律协助、准许合理之拒绝调查、拒绝证言、拒绝提供应秘密之文件资讯等之旨。

人事同意权违宪　行政院：任公职前若答复不实则不同意任命即可

「人事同意权」之行使恐导致宪法、法定机关职权行使产生窒碍，且与比例原则及正当法律程序不符，过长之审查期，将影响相关宪法、法定机关之组成及重要职位悬缺，导致法定职权之行使产生窒碍。且被提名人既尚未通过同意及任命，不具有公职身分，其于书面答复或列席说明时有答复不实、隐匿资料或提供虚伪资料情事者，立法院应以不同意任命即为已足。

另外，被提名人仅为政府重要职位之可能人选，其经邀请担任国家重要职位，而于立法院审查时却被课予具结义务及裁罚，形同将其视为一般有作证义务之证人，显属地位错置，且处置失衡，完全不符比例原则。

立法院依宪法或法律行使人事同意权时，各该被提名人并非均为熟稔法律者。故于命被提名人提出结文或具结时，亦应充分告知其权利义务及违反之法律效果，并得协同律师或相关专业人员协助；惟上开条文均无相关规范，实不符正当法律程序。

反质询定义为何？　行政院：有违法律明确性及比例原则

行政院在函文中指出，「质询之答复不得超过质询范围之外」、「反质询」及第2项所定「隐匿资讯」、「其他藐视国会之行为」等，构成要件并不明确，实务执行上，恐因主观上认知或政治立场不同而有不同定义，认定容易流于恣意，亦未能使受规范者预见其何种作为或不作为构成义务之违反，以及所应受之处罚为何？

此外，实务上质询事项众多，未必皆与事实厘清或证明有关，更常充满主观认知、期待、诉求等涉及价值判断之言词，且质询内容亦可能属正在进行中之事件，或基于错误之资讯而来者；此种情形，如何认定政府人员之答询系属第2项或第9项所定之「虚伪答复」或「虚伪陈述」 ，而应课予处罚，除有违反法律明确性原则外，执行上亦易生争议。

行政院强调，国会质询制度乃责任政治之具体表现，与国会调查权制度有别。政府人员答询内容不当，应依其身分，分别负行政责任或政治责任，始符合目前民主国家之政治与法律制度。修正条文迳予处罚相绳，有欠公平合理。