黄宗鼎／2019东协外长会议 竟成美中擂台？
▲美国印太司令部司令戴维森（Philip S. Davidson）上将曾表示，美国不会要求各国在印太战略与一带一路之间选边站。（图／达志影像／美联社）
●作者黄宗鼎，历史学者，研究兴趣为南海问题、东南亚史、中国与东南亚关系，最常讲的一句话：「台湾得先学习东南亚，方能创造被需要的价值。」
第52届泰国东协外长系列会议于2019年7月31日至8月2日举行。本届东协外长会议持续标举2019年东协年度主题：强化合作、提升伙伴关系，俾使东协在东南亚区域内外快速变迁之下，确保全方位的可持续性（sustainability），并借以实现以人为本（people-oriented）、以民为重（people-centered），在区域架构内持续作为中心的东协共同体。
本次外长会议同样透过联合声明（第3条）重申了东协于区域主义与多边主义的信念。外长们特别言及东协在全球环境艰困之下，其2018年实质GDP成长达5.2％，以及2019上半年贸易与投资相偕告捷的好表现。
不过，外长们对于主要贸易伙伴之间的贸易紧张情势感到忧心，并重申东协坚守WTO所揭橥的透明、开放、包容以及具有规范性的多边贸易原则。外长们承认，因为不确定性与各种挑战的增加，全球经济正处于转捩点。据此，外长们重申在今年内完成《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）协商的重大承诺，亦鼓励东协FTA伙伴将RCEP协商视为优先要务，与东协密切合作完成协商工作。
本届外长会议重申东协区域论坛做为一包容性的平台，论坛成员就政治安全议题进行合作与建设性对话的重要价值。外长们并强调区域论坛在持续作为亚太区域安全协商平台之际，仍以东协作为核心之必要性。
尽管如此，去年外长会议声明中有关区域论坛将伴随相关外交活动，由信心建立机制进化为预防外交机制，乃至于冲突解决机制等乐观说法，在这次声明中已不复见。
此次东协外长系列会议的场内外，火药味浓厚，即使北韩外长「罢演」，仍然有至少日韩、中美、俄美、中加等冲突组合：
首先，日韩两国将贸易争执带入大会，上演拒绝握手合照，并使调解人美国国务卿蓬佩奥陷于尴尬的戏码。中美关系在会前看似回温，岂料川普隔海加戏，8月1日突然宣布于9月再对中国剩余3000亿美元商品加征10%关税。中国外长王毅在本次会期间曾与加拿大外长方慧兰会面，要求华为副董事长孟晚舟被扣押事件尽快妥善解决。美国国务卿蓬佩奥也选择在会议期间批评俄国，表明美国不愿做冤大头，只能舍弃与前苏联在1987年签署的中程核飞弹（INF）条约。俄罗斯外交部长拉夫罗夫（Sergei Lavrov）则在会期间指控美国企图将东南亚绑入自身愿景，认为美国之印太战略将逐渐破坏东协念兹在兹的核心角色。
东协对印太战略深怀隐忧
自中美两国爆发贸易战争以来，东协便担忧随之而来的负面影响。为了加强东协团结，减少贸易战争之冲击，东协领袖于今年6月的第34届东协高峰会上通过了《东协对于印度-太平洋之展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）文件。
相较于去年外长会议联合声明对于印太构想（Indo-Pacific concept）未予特别着墨、且尚属保守之态度，今年东协外长则在声明中标举了《东协对于印度-太平洋之展望》。该文件不仅揭橥东协同印太地区对话及合作的原则，更透露出东协对于印太战略的深层隐忧。
▲去年（2018）东协10+1外长会议 。（图／路透社）
该文件指出，印太区域不是国家领域的集合空间，而是紧密整合、相互联结的区域，印太应是对话合作而非对立的区域，印太应是共同发展与繁荣的区域，而东协于此间扮演核心的角色。该文件暗示，印太战略应使东协高峰会、东协区域论坛及东协国防部长扩大会议等东协主导机制（ASEAN-led mechanisms）得到强化及优化；印太战略应受《东南亚友好合作条约》所节制，俾使印太国家遵守该约内有关法治、和平解决争端、放弃威胁或使用武力等规范；印太战略应在促进区域内之战略互信与双赢合作。
该文件诉求四大领域之合作：包括旨在解决海洋争端、资源开发及海洋污染问题的海洋合作；旨在强化实体、制度与人际等基础建设层面的连结合作；旨在落实联合国2030年可持续发展目标的合作；旨在深化包括南南合作、数位经济乃至于如RCEP等经贸整合的多领域经济合作。
若将四大领域对照美国在去年7月所宣示的印太三大投资领域：数位经济、能源与基础建设，以及蓬佩奥在去年东协会议期间所提出的印太安全基金使用面向：强化海上安全、发展人道援助与维和能力，可知东协将能源一项排除在印太合作领域之外。有鉴于中国在「南海行为准则」单一磋商文本草案中建议中国东协双方共同探勘石油、天然气等能源，并将其他国家摒除在外，故可推知，《东协对于印度-太平洋之展望》之所以未诉求能源领域之合作，大抵是东协顾忌中国之结果。
7月30日，菲律宾外长洛钦（Teodoro Lopez Locsin）即向出席东协外长及系列会议的中国外长王毅表示：「东协聚焦本地区发展繁荣，致力于维护东协的中心地位，不应参与任何带有地缘遏制色彩的所谓战略」。此话不仅在向中国示意，一定程度也是代东协向印太战略倡议者美国表态之言语。
暗潮汹涌的南海声明
中国东协外长会议于7月31日召开。会议中完成了「南海行为准则」单一磋商文本草案的第一轮审读。尽管中国外长王毅对于3年内完成「南海行为准则」展现出「一路向好」的态度，但若回归实际面，绝对不容东协高枕无忧。
本次外长会议的联合声明，再次传达了东协对于南海问题的疑虑。首先，外长们持续强调落实《南海各方行为宣言》的重要性，我认为，这一定程度说明了东协国家对于「南海行为准则」是否真能约束中国，其实是没有把握的，毕竟相对宽松的《宣言》如果都没办法被遵守的话，如何能期待中国落实「准则」的规范？
其次，外长们强调各方自制、非军事化、维持并提升一个有利于协商准则环境的必要性，并且重申坚守国际法，包含1982年《联合国海洋法公约》之重要性。这些宣示自然也是针对中国而来，东协国家相当清楚中国于2016年南海仲裁案《判断》公布后重新启动「准则」磋商，借以缓解国际压力的真实动机。中国一面宣示磋商「准则」，却仍时不时地在南海舞剑，这样既会让东协紧抓《联合国海洋法公约》不放，更是不断凸显中国仅是将磋商「准则」工具化，并非真心想解决南海争端的事实。
▲大陆外交部长王毅对于3年内完成「南海行为准则」展现出「一路向好」的态度。（图／翻摄自中华人民共和国外交部网站）
中国虽以一对多，但从来不成问题，不单是因为「量级」差异，而是因为东协各国始终未能齐心对付中国之故。联合声明指出，外长们讨论了南海的势态（situation），期间「某些外长」对于填礁造岛，以及在本区的活动与「严重事件」（serious incidents）表达关切。
这些「严重事件」，想必包括:2019年3月22至24日中国在西沙群岛进行实弹演习并建设后勤保障基地、6月13日中国船只撞沉菲国渔船、7月初中国探勘船「海洋地质八号」在南沙万安滩探勘石油时与越南海警船之对峙，乃至于7月24日113艘中国船只于菲占中业岛海域之集结。
对照去年外长声明的同段文字－－「我们讨论了与南海相关的问题（matters），注意到（took note of）对于填礁造岛及本区活动的『某些关切』」。显而易见地，尽管「准则」草案已经完成一读，但透过今年外长声明可知，东协的疑虑因为「严重事件」不减反增。虽说在越南的说服下，联合声明使用了「严重事件」一词，却也因为柬埔寨等亲中国家的要求，并没有让「某些关切」一词升级为「严重关切」，至于「严重事件」的认定，纯粹出之于「某些外长」而已。
美中于东协之角力
美国认定他国受制于中国，动辄于相关国际场合阐述印太构想，借此与中国较劲之态势明显。
我在今年1月随台湾代表团参与了2019印度雷岗对话（Raisina Dialogue 2019）。当时美国印太司令部司令戴维森（Philip S. Davidson）上将即于会中表示，美国不会要求各国在印太战略与一带一路之间选边站。戴维森强调，美、日等国家基于责任感而进行巡弋，盼能作为相关国家在与中国商谈南海行为准则时的依靠，「不让海上武装左右他们的意志，让他们享有应得的国际权利与自由」。
美国国务卿蓬佩奥在本次东协－美国部长级会议之发言，是继戴维森之后持续向东协施打强心剂，蓬佩奥不仅重申「美国从来没有要印太地区的国家选边站」之主张，更直指中国在南海及修建湄公河上游大坝等对东协国家的霸凌行径，借以鼓励东协各国发出强有力声音，不再回避复杂敏感问题。
▲美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）重申「美国从来没有要印太地区的国家选边站」之主张。（图／路透社）
不过，东协恐怕还是会不断向中国靠拢。包括2018月10月举办之中国东协海上联演（南部战区海军司令员王海出席并致辞）、马中东铁专案已于近日复工、东协接受中国一带一路投资占比居高不下，乃至于透过《东协对于印度-太平洋之展望》文件与印太战略保持距离等事实，咸可说明之。
台湾应参照日本的东南亚策略
有鉴于东协与中国关系之强化，以及中国对东协影响力之攀升，我国似应进一步向日本之东南亚政策取经。
日本透过本届日本－东协外长会议，对于东协通过的印太共同观点表示欢迎，并希望双方加强合作，以符合东协基本原则及「自由和开放的印度洋-太平洋」战略。日本强调继续推动与东协在海洋、可持续发展、基础设施对接与发展、智慧城市发展、应对气候变化等领域的合作。
此外，就在印尼、菲律宾等国家相继向加拿大、法国、香港等先进国家地区，展开退回塑胶垃圾及有毒物质行动之际，日相安倍在今年宣示将在东亚东协经济研究中心（ERIA）之下设置「海洋塑胶垃圾知识中心」，据以加强与东协各成员之海洋合作。
我认为，多能切中东协之主观立场与即时需求，实在是日本于东南亚关系经营有成的关键。
据此，我国在筹办新南向政策之际，尤应考量个别东南亚国家之立场与需求。其次，应特别关注日本、美国等友盟与东南亚国家合作之项目，进而创造与日、美相关计划对接互补，与其协力投资建设东南亚国家之可能性。
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