监察法修正草案首度公开！拟新增这些内容

我国《监察法》迎来实施六年后的首次修订。

近日，《监察法（修正草案）》经十四届全国人大常委会第十一次会议审议后，向社会公开征求意见。此次修正草案在监察调查措施、留置期限等方面作出多处修改。

现行《监察法》于2018年审议通过，全文共九章六十九个条文，对监察立法目的、监察工作原则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、对监察机关和监察人员的监督等内容作出规定，是深化国家监察体制改革的重大制度成果，对实现对公职人员的监察全覆盖发挥了重要作用。

此次修正草案共二十三条，主要涉及“完善监察法总则和有关监察派驻的规定、完善监察措施和监察程序、充实反腐败国际合作相关规定、强化监察机关自身建设等”多项内容。根据修正草案，修改后的《监察法》将从原来的六十九条扩充至七十八条。

新增多项调查措施

此次修正草案的修改重点之一在于新增了三项调查措施：强制到案、责令候查和管护。

在现行《监察法》中，“留置”是限制被调查者人身自由的措施。据第二十二条规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有“涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的”等情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

曾有过监委工作经验的上海国狮律师事务所执行主任师青正告诉第一财经，在现行《监察法》中，限制人身自由的方式只有留置一种，这意味着，要么对被调查者实施留置，完全限制其人身自由，要么不留置，完全不限制人身自由。这次修订一定程度上补充和完善了调查措施的种类。

首先，修正草案新增了“强制到案”的调查措施。据《监察法》规定，在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。修正草案在此基础上，新增规定：监察机关根据案件情况，经依法审批，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。

其次，修正草案增加了“责令候查”这一非羁押的调查措施。草案规定：监察机关对“患有严重疾病、生活不能自理的，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者系生活不能自理的人的唯一抚养人；案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的”等情形之一的涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人，经依法审批，可以采取责令候查措施。

同时，被责令候查人员应当遵守“未经监察机关批准不得离开所居住的市、县；住址、工作单位和联系方式发生变动的，在二十四小时以内向监察机关报告；在通知的时候及时到案接受调查；不得以任何形式干扰证人作证”等规定，违反前款规定，情节严重的，可以依法予以留置。

“对照《刑事诉讼法》，责令候查类似刑事强制措施中的取保候审。”在师青正看来，增加责令候查措施可以为一些被调查者，比如身体状况确实不适合羁押的人提供更好的人权保障。

此外，修正草案还增加了“管护”这一短期限制人身自由的措施，为调查人员在决定留置与否时提供了一定的缓冲审查时间。草案规定：对于未被留置的“涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的自动投案人员；在接受谈话、函询、询问过程中，交代涉嫌严重职务违法或者职务犯罪问题的人员；在接受讯问过程中，主动交代涉嫌重大职务犯罪问题的人员”，监察机关发现存在逃跑、自杀等重大安全风险的，经依法审批，可以进行管护。采取管护措施后，应当立即将被管护人员送留置场所，至迟不得超过二十四小时。监察机关采取管护措施的，应当在七日以内依法作出留置或者解除管护的决定，特殊情况下可以延长一日至三日。

管护措施在司法实践中，应当避免被重复适用。师青正指出，草案的相关表述，仅仅是要求七日内做出留置或者解除管护的决定，没有次数限制，理论上存在反复适用的空间。他建议，应明确禁止这种情况的存在。

修正草案还规定，采取管护或者留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被管护人员、被留置人员所在单位和家属，但有可能伪造、隐匿、毁灭证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被管护人员、被留置人员所在单位和家属。解除管护或者留置的，应当及时通知被管护人员、被留置人员所在单位或者家属。被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。监察机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。

师青正指出，通知家属和所在单位存在很大不确定性，一定程度上限制了家属的知情权，也与家属有权申请变更管护措施的权利衔接不畅。“如家属没有收到通知，如何行使其申请变更措施的权利？因此，该处应该予以完善，健全相关机制，保障被调查人和家属的相应权利。”

被调查人权利保障待完善

此次修正草案对留置最长时限的调整，也引发了业界的广泛关注。

在现行《监察法》规定下，留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。也就是说留置最长时间为六个月，修正草案在此基础上，做了两方面补充。

一是对涉嫌职务犯罪的被调查人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，监察机关依照前款规定延长期限届满，仍不能调查终结的，经国家监察委员会批准或者决定，可以再延长二个月。二是省级以上监察机关在调查期间，发现涉嫌职务犯罪的被调查人另有与留置时的罪行不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，经国家监察委员会批准或者决定，自发现之日起依照第一款的规定重新计算留置时间。留置时间重新计算以一次为限。

“综上可得，县级监委和地市级监委，留置时间最长为8个月，即3+3+2个月；省级监委和国家监委，留置时间最长为16个月，即2*（3+3+2）个月。”师青正指出，不管是县级监委、地市级监委，还是省级监委，如果要再延长留置时间，必须报国家监委批准，预计会谨慎使用延长手段。而为了更适当地使用“重复计算留置时间”，他建议需进一步完善内部监督，并对该手段的实施条件做“精细化”的解释，比如以列举的方式进行规定。

师青正认为，总体来说修正草案有一定的进步，增加责令候查等措施体现了对人权的保障。在被调查人权利保障方面，草案也增加了申请变更调查措施的权利。但是，修正草案仍然没有赋予被调查人聘请律师会见、辩护的权利，这意味着在监委调查阶段，律师无法直接参与案件的调查工作。