卢信昌／等不到美国善意回应 WTO另推争端解决机制
●卢信昌／台湾大学国际企业学系副教授、台湾竞争力论坛知识创新组召集人
自世贸组织（WTO）与1995年正式运作以来，如何强化其职掌之一的纷争排除与调解功能，即在创设以经贸法律与科技专家组合而成的仲裁机制；并且以限时受理、专家调查和根据之后的报告来进行对话与协调。如此的积极作为，是为了争取各会员国能将经贸争议公开提出，就是一般所谓的「争端解决机构（DSB）」。同时，增设具有准司法权的「上诉机构（Appellate Body）」，以期在仲裁调解不成之时，仍有进一步的按理申辩和证物检查，来做为救济管道。
根据「上诉机构」的章程规范，必须有三名法官的参审莅庭，才能顺畅运作。眼前却因着川普主义的窜起，主张美国第一和坚持要以双边谈判，来取代多边机制的协商关系；当然包括改为由双边自行处理其纷争，因而蓄意杯葛继任法官的指派，迟迟让人事同意案无法通过。
按例由7名法官负责审理和日常运作的上诉机构，法官一任4年；却因为美国连年杯葛，一直无法补足全数的名额。如今更在数名法官任期陆续届满，美国策略性作为实质让上诉机构的裁判功能，全面停摆。令人困惑难解的是，到了2019年初只剩3名法官，他们针对美国指控欧盟补贴客机制造的案件，勇敢做出裁决，判定美方胜诉；同时允许美国可以对来自欧洲产品和服务贸易，达75亿美元以下的范围，采取加税的救济补偿。
这个看似世纪性的判决，庭中两名法官已在去年年底到任，上诉机构至此也陷入停滞的厄运。可能的伤害之一，自然是中国大陆与全球钢铁输出国家，针对川普总统在过去三年间，从钢铝制品加增关税与强制出口国家接受的钢铁配额，种种提出的争议控诉都将无疾而终。
此外，因着新冠肺炎的接连爆发，WTO与其他国际机构更联手示警，希望在医疗器材、农作物和食品贸易上，各国都能够避免采行不公平的政策作为，包括关税课征、限制出口与在自贸协议的伙伴关系之下，对于非协议签署国家有不公允的差别对待。有趣的是，对于贸易公平性的担忧，世贸组织与美国却得出截然不同的思考；那就是川普总统长期质疑，世贸组织故意纵容中国大陆，让其享有「开发中国家」的身分待遇，而且明显不公。
▲「美国优先」是川普政府的重要政策方向。（图／路透）
诚然，基于上诉法官任期届满后的人力限制，同时也要维持专家调查的权威性等的考量，都让上诉机构益发无法有效率的解决争端。迹象之一，自然是历年案件的审议时间，愈拖愈久；晚近每案的平均所需时间，已超过一年。
为回应美方的顾虑，以期彻底解决贸易纷争与原则适用的不公现象，欧盟与加拿大更在今年年初提议，要成立暂时机构来替代已然停摆的上诉机制。如此，一来是能挺过WTO纷争机制多年未解的人事僵局；其次，也尝试能找到纷争调解的更有效路径。
就在今年四月底，欧盟与加拿大推动暂时调解机制的正式运作；并且与中国大陆在内的18个世贸成员国家，取得共识，同意彼此之间发生的纷争，都改在暂时性的仲裁机制进行。这个重大转折，是基于持续的善意却没有得到回报之后的选择。由加拿大领衔进行的世贸改革提案，已经有一年多；而相关国家与美国既有经年的贸易争议，业已试探出美国的强硬底线。
▲美国总统川普与加拿大总理杜鲁道。（图／路透）
像是美国对于继任法官的杯葛，加拿大方所设想的是：可否让任期已经届满的法官，暂时继续行使其职权呢？或是彼此各退一步，直接接受专家仲裁。美国与加拿大就其在印染产品上的贸易纷争，美国立即拒绝接受法庭的裁定；指控任满的两位法官不适格，法庭裁决形同是一人之所为，并不符合世贸组织上诉机制的规范。
但究竟是孰以致之呢？这些贸易国家既然等不到美国的善意回应，也只能跳脱连环设局的停摆纠葛，共同推动暂时的争端解决机制，取代已经被美国瘫痪多时的WTO上诉机构。不过，在搁置美国需索和回归双边谈判的主张之余，暂时机制依旧在世贸的大架构之下，由群体做出的自救行为。
主要成员国家都同意暂定的纷争解决措施，该机制将运行到WTO上诉机构，补足继任法官和再次恢复自主运作之时。
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