苏蘅／政策绿皮书看不到传播产业新解药
▲有线电视不敌网路平台是大趋势，传播产业发展遇瓶颈。（示意图／CFP）
前几天政府公布「汇流时代传播政策咨询文件（绿皮书）」，针对台湾整体广电产业市场萎缩、广告营收逐年下降，收视（听）占比下滑；呼吁各界重视传播产业的发展瓶颈，希望社会大众共思解药。
台湾传播产业目前主要面临两大困境：一是无法搭乘网路科技的顺风车，提升传播产能和产值；也因此在面对世界级的「网际网路上的」（over-the-top, OTT）视听媒体业者如网飞（Netflix）、YouTube压境下，难以力抗。
政府数字也提出有线电视收视警讯。2018年第一季资料显示，有线电视订户再度下滑至519万户，普及率低于6成，因此绿皮书对于有线电视和无线电视产业的发展，着墨甚多。
不过，资诚联合会计师事务所的资料却提出一些乐观的数据：2017年台湾娱乐暨媒体业的市场规模约158亿美元，较上年度增加6.63亿美元，成长4.4%；他们估计2017年台湾OTT总营收达到2.14亿美元，并将以15.5%的年复合成长率，在2022年成长至4.41亿美元，其中线上随选（VOD）的订阅将占总营收的96.5%。
有线电视订户下跌，网路影音平台成长
有线电视订户下跌和OTT营收成长的两组数字的一跌一升，看似矛盾，那么从政策面应该如何解读？
绿皮书认为有线电视订户下滑，主因在OTT代表境外产制内容抢夺大众眼球、并掳获主要的广告或置入性行销收益资源，这确实是部分原因。因此绿皮书提到，今年七月政府预告「电视节目广告区隔与置入性行销及赞助管理办法」修正草案，拟将第12条非本国自制节目不得接受冠名赞助之时段限制，由原先20时至22时前后都放寛至19时至23时，亦放宽部分节目与广告认定标准。但这种作法和思维非但不能扩大产业资金挹注，也缓不济急。
从当下传播市场来看，内容制作业者最大需要是资金来源，另外是稳定而成长的客源市场，但如今台湾数位广告的6、7成收入，被谷歌和脸书这类业者的「双垄断」轻易拿走，即知台湾传播产业「既患寡也患不均」的问题严重。
另外，有线电视市场营收分配，长期由系统业者的游戏规则主导，把内容业者的利润挤压到极小。即使网路科技发达，做大了复合市场的大饼，但是本国节目业者很难分享增加的利润，反而变得更加弱势。
反观日韩，内容业者被政府拱为数位经济和文化创意产业的关键成长动能。政府政策重点在于如何透过消费者偏好本国节目和生态系统合作伙伴的合作，鼓励以内容和品牌为基础，提供高品质的服务。
日韩政策规模走向外需
日韩政府为了扩大优质传播内容的经济规模，走向外需市场的政策布局，更是重中之重。
韩国振兴院统计，2016年电视广播内容产业出口额达20.24亿美元，是日本的6倍。日本近年因而调整战略，和在线视频平台合作扩大，富士电视和阿里巴巴旗下的优酷合作，开始在中国全境播出日剧。日本视频网站Hulu也从4月起在亚洲19个国家播出特别对海外制作的新电视剧。
日经新闻更报导，日本NTT集团和电通、酷日本等机构成立规模100亿日元的基金，提供内容制作公司更多资金，希望把日本影视节目推向Netflix和亚马逊，走向更多国际流通。
亚洲多国强调公平竞争
亚洲其他国家，有些重视以法规打造国内公平竞争的传播环境，例如泰国国家广播和电信委员会（NBTC）研究发现，2016年免费OTT服务的广告收入为21.6亿泰铢，其中7成来自YouTube；因此去年4月，立法规定在线内容提供商引入宽频使用费用，并且把网路视频服务提供商纳入运营许可框架下，要求境外OTT业者向政府注册，否则将面临制裁，甚至限制广告营收比例。
印尼的传播讯息部（MoCI）去年11月也决定把境外OTT纳管。只要在印尼境内从事通讯传播活动，都须落地注册，除了讯号传输、交易、内容等社群平台的网路金融、游戏、影音等，皆需遵守印尼法律。另规定业者须于48小时内使用者投诉，并纳入内容和消费隐私保护的法律架构。思维都比绿皮书创新。
韩国最大入口网站Naver去年11月公布一份声明，提出7大问题，强烈质疑竞争对手谷歌等跨国科技巨头在韩国赚取巨额利润而不用缴税，创造就业机会有限，支付网络流量费用却不用披露财务讯息；Naver还对Google声称其搜索算法完全没有「财务影响」的说法表示怀疑。董事长李海珍要求政府制定全球和本国网路业者在平等规则下公平竞争的政策。
英政府偕业者平衡收视
今年3月，英国BBC发布年度计划时，也提到英国电视产业的危机：由于网路串流影音和音乐的影响，英国16至24岁年轻观众看Netflix的时间更多，听Spotify音乐也超过听英国数位广播电台。更令人忧心忡忡的是，年轻世代连看看新闻和日常生活娱乐，都走向线上随选视讯服务，BBC认为业者和政府有必要携手，平衡年轻世代一味朝外的线上收视行为。
看看韩、日、英甚至泰国、印尼的新传播政策思维，就知道政府传播政策不是在划一幅恢宏的「蓝图」，而是如何帮助业者解决新科技的复杂问题，创造公平竞争的环境和法规架构。
媒体汇流时代，业者和观众要求的是平等的观影与使用新媒体环境和机会，政府应该放手松绑不合时宜的法规，更应前瞻地调整不公平的市场结构，思考如何让本国业者和境外业者公平竞争，才能鼓励产业以创新走向进步。
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●苏蘅，政大新闻系教授，精研传播产业研究、传播理论、研究方法、阅听人分析。以上言论不代表本网立场，88 论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net