苑守慈专栏》政府应重视地下经济翻转

台湾地下经济规模的消长，对整体经济现况的影响不容小觑。(示意图 达志影像/shutterstock提供)

民众常因父母健康恶化或发生意外住院需雇用看护人力时，受到不肖外劳仲介业者以介绍合法外籍配偶的方式，推销非法外劳，并收取比合法外劳看护高出四分之一甚至三、四倍的酬劳。而急需协助的病患家属如聘雇这些非法看护而被查获时，将因非法使用外籍劳工，处以15至75万元不等的罚款。台湾目前长照市场充斥着各式黑市外劳人力的交易，在政府未建立完整的长照体系前，对于有长期照护需求的民众而言，此现象为其所须面对的常态生活模式之一，而其主要肇因于市场上供需的不平衡与政府相关政策的失调。此为一个值得我们深究的台湾地下经济典型范例。

摒除黑色经济或犯罪经济，「地下经济」(Shadow Economy)又称为灰色经济，有别于地上经济，地下经济为未向政府申报登记，其经济活动脱离政府法规约束与监察且又无需向政府纳税的人民经济活动，并广泛涉及生产、流通、配销、消费等经济环节，而其产值与收入亦并未纳入GDP的经济活动（如图1之示意图）。

图1：地下经济示意图 (Source: cartoonmovement.com)

根据台湾大学与成功大学合作团队研究指出，台湾地下经济规模占GDP近3成(达28％)，远高于中国大陆的14%。台湾地下经济规模在1961年至2007年间有逐年下降趋势，但自2008年占GDP的25％又逐年提高至28％以上。而德国与奥地利学者Buehn和Schneider利用MIMIC（Multiple Indicators Multiple Causes）模型对162个国家的地下经济规模进行估测，发现一般已开发国家地下经济占其GDP的比率为10%至15%，而发展中国家的比重则为30%至40%。德国科隆大学教授Dominik H. Enste也对工业国家于2003至2013年间地下经济规模占其GDP的平均比率进行估测如图2所示，OECD先进国家地下经济占其GDP的比率较其他国家更低。

图2：各国地下经济规模占其GDP的2003–2013平均比率(Source: 《The shadow economy in industrial countries》)

目前各国政府对于限缩地下经济规模，多数采取将地下经济从体制外导正至体制内的解决方式，但不成功的案例居多，如巴西、希腊等，成功的案例则有英国、德国等。举例而言，英国在二次大战后地下经济的比率也曾超过25%， 后经其Office of Government Commerce 的一连串改善措施后，近年比率虽已大幅下降，每年仍约12.5%左右。

而美国则是地下经济规模最小的国家之一， 2014年估测只有GDP的6.2%，德国图宾根大学Friedrich Schneider教授表示此系因美国劳动市场管制较松且企业税赋较低之故。而其他各国政府采行政策方向主要为「低税率、宽税基、严征管」，即简化税制、降低企业税负、连结税金累进税率与通货膨涨、配合经济发展扩大与调整课税的基础（税基）结构、提高免税的迷你工作（mini-job）薪资上限、建置以电子金流为支撑的经济运行系统、长期管理与监督逃税行为等。然而这些政府政策的成功与否，关键仍在于是否以提升民生福祉为其宗旨。

根据Robert Neuwirth所着的《Stealth of Nations》一书中指出，地下经济 与地上经济并非对立的，政府应由人民的「生计、生活、生态」等角度去思考政策的改革。当某些地下经济活动成为人民生活的部分行为模式时，政府则应思考其产生与发展的原因。除了税率负担等因素外，也应从人民的生计、生活、生态去思考「需求、供给与资源分配取得的难易与效率」是否产生问题，而促使一些人民转而从事地下经济活动。若政府制度僵化，地下经济的发展则是必然的结果，由地上遁入地下的经济活动只将日渐增长。德国科隆大学教授Dominik H. Enste同时对各工业国家国地下经济的需求与供给比率差异进行估测如图3所示，OECD先进国家的地下经济需求与供给比率差异较其他国家低许多。

图3：各国地下经济的需求与供给比率差异(Source: 《The shadow economy in industrial countries》)

回到前述长照市场充斥各种黑市外劳人力交易的需求与供给的问题，台湾老龄人口约256万人，以12.7％的失能率推估，约32.5万人有长期照护的需求（新新闻）。政府目前尚未建立完整的长照体系，新旧政府仍在争议长期照护政策「钱从哪里来」此问题的同时，「人从哪里来」俨然成为一个严重的地下经济问题。由于本地看护劳力收费价格相对较高，又长照看护工作相对较为辛劳，以致愿意投入者少，最后仅能仰赖廉价外籍劳工来补足长照人力的缺口。而台湾引进外籍劳工采限额政策，且对外籍劳工有「最低基本薪资」的保障，因此「价」与「量」实际上完全受到控制而非由市场决定。

根据＜就业服务法＞第53条，外籍劳工不能要求转换雇主。而这些劳工又要负担庞大仲介费用，因此仲介居间的角色就有相当可观的获利空间。许多合法外劳看护成为台湾看护服务业中被剥削最为严重的劳动人口，因此外劳毁约落跑事件经常发生。

依据＜就业服务法＞第58条规定，外劳落跑半年若确定未寻获始能重新申请，面对「十个外劳落跑，只捉回来一个」如此低寻获率的状况，急需协助的病患家庭陷入混乱与痛苦，在求助无门下，多数家庭被迫不得不触犯法律，在空窗期间以更高的花费聘用非法的外劳应急，更加助长外劳看护人力市场的「地下化」；再者，非法外劳酬劳比合法外劳看护高出四分之一到三、四倍，也让外劳落跑趋向「集团化」的运作。换言之，长照看护「人从哪里来」的需求、供给与资源分配取得难易与效率所产生的高价差与利润的现象，致使原来廉价外劳看护引进的政府政策反却成为一个地下经济问题的源头，并成为一个未由人民的生计、生活与生态等角度全面思考且僵化的政府政策。

最后，引用哈佛大学经济学博士Vito Tanzi 的提醒，当地下经济规模过大，于政府制订政策时，许多参考的变因将无可避免地变得难以预估，然而这些变数却是极为重要的（如，GDP无法真实反映经济状况、政府估算的失业率不精确、通货膨胀率不精确等）。

再者，倘若地下经济与商品黑市有所关联，政府估算的物价指数将可能低于实际物价指数，而政府在官方市场上的价格控制与定量供应所产生的商品稀有化，恐将导致商品黑市中的高昂价格（如，长照市场充斥各种黑市外劳人力的价差及利润）。因此，笔者呼吁政府应该重视地下经济之翻转，并以民众真实感受的「需求」与「供给」以及生活、生计与生态等角度去思考政府政策的改革方向。(本文作者为政大公企中心主任苑守慈教授)