拜登挺台》白宫《战略指南》定位台湾是「伙伴」 共同对抗独裁威胁
● 作者／US Taiwan Watch：美国国会台湾观测站
随着近期参议院的人事案持续进行，拜登团队成员陆续就位，尽管政策的细节仍在进行内部讨论，但我们已可以见到整个外交政策的雏形，尤其是美国时间3月3日由白宫发布的《临时国安战略指南》（Interim Strategic Guidance），以及同日由布林肯所进行的外交政策演说。
（白宫发布超连结）
在这份报告中有几个重点。
长久以来，美国国内对于是否要加入海外战争的问题争吵不休，且国内不时会有反对美国介入他国战争的孤立主义心态，例如第二次世界大战时的美国。直至今天，这样的问题仍在。
不过这份报告指出，将避免投入不必要的金钱和生命在一些永无止尽的战争中。拜登政府表示将结束美国在阿富汗的战争，但同时也会确保阿富汗不会成为恐怖主义的天堂。
至于美国的军队是否将撤离海外？答案是否定的。报告表示将在「印太地区」和「欧洲」部署最强健的军队，以威吓对手和维护利益。也就是说，美国正在调整全球的军力部署状况，在这两个地区加强布署，很显然就是针对中国和俄国而来。
▲ 拜登政府表示，将结束美国在阿富汗的战争。（图／路透社）
有别于川普时期与伊朗剑拔弩张的关系，以及在2019年《印太战略报告》中，将北韩列为「流氓国家」，这份报告仅将这两个国家以中性的区域行为者（regional actors）称之，且多以「区域」描述他们的威胁范围。面对伊朗，原因可能在于拜登政府有意透过外交手段，甚至是改善与伊朗的关系，以达成伊朗核协议的问题。
至于北韩在报告的篇幅甚少，或许目前还不是最大的威胁（而是中国），因此仅称将与南韩和日本肩并肩处理北韩日益增长的核武和飞弹威胁。
补充１：上周，拜登政府下令空袭叙利亚，引发热议。拜登政府对外表示，空袭的目的是要打击伊朗所支持的民兵，所以一方面使用了外交手段，一方面也使用了空袭。不过仍有不少国会议员表示，此事应该要多跟国会讨论。
补充２：有观察指出 ，日本和南韩的关系持续恶化，这会对美国的亚洲政策带来不小的挑战。
▲ 在白宫的《临时国安战略指南》中，对北韩着墨甚少。（图／路透社）
第三：不意外的，报告的重点国家为中国。
中国在这份报告被提及的次数最多，且为俄罗斯的三倍，这与我们之前介绍的、由许多现任拜登政府成员在担任官职前共同作成的报告《Linking Values and Strategy: How Democracy Can Offset Autocracies Advances》有一样的倾向（该报告由智库「德国马歇尔基金会」出版，请见这篇文章的介绍） ，也就是长期以来，将俄罗斯视为主要威胁的焦点，已转移到中国身上。
▲ 美国已将主要威胁焦点，从俄罗斯移转到中国。（图／新华社）
不过，更重要的应该在于拜登政府如何看待中国。就这点而言，尽管有提及俄罗斯和其他未指名的威权国家，这份报告清楚指出上述国家皆有「国家主义高涨」和「民主衰退」的问题，隐然透露美国已意识到中国近年不断对内操弄爱国意识可能产生的问题，如中国的战狼外交，而这样的问题已超越国内政策的范畴，而可能对国外，甚至是影响世界的民主。
此外，这个报告明确表示与中国的关系为「战略竞争」（strategic competition），而双方在特定的领域仍有合作空间（例如气候变迁、全球卫生、军武控管、核不扩散），但美国清楚表示这些合作应符合美国利益。一直以来，美国政府不断强调民主和人权价值为其利益所在，报告没有明讲，却巧妙的将台湾、香港和新疆的问题紧列于说明与中国的合作之前，颇耐人寻味。
另外，这个报告不讳言地多次将中国称为「威权国家」。也许中国为威权国家已为常识不足为奇，尤其在民主和政体评分的报告下，更成为客观的事实。不过特别之处，在于「威权国家」在这份报告的语境之下，成了拜登政府联合盟友和伙伴所面对的挑战。
这份报告呼应了德国马歇尔基金会的报告，指出威权主义正在全球前进，因此美国必须与其他国家对抗网路攻击、假消息、数位威权主义、基础建设和能源胁迫等等。这些看似是针对特定议题拟定的行动方案，但因为在整份报告明确地将中国及俄罗斯列为威权国家以及对民主国家的挑战，所以这些方案的针对对象也是非常地明显。
最后，重要的是，报告更提到将确保美国而不是「中国」，设定国际议程，美国将与其他国家重塑新的全球规范，以促进和反映美国的利益和价值。
▲ 白宫报告巧妙将台湾、香港、新疆问题，紧列于美中合作之前。图为新疆（图／达志影像／美联社）
第四：美国重视且将支持台湾。
报告明确表示（页21）：「我们将会根据美国长期的承诺，继续支持一个重要的民主和关键的经济和安全伙伴：台湾。」（We will support Taiwan, a leading democracy and a critical economic and security partner, in line with longstanding American commitments.）
从这段话可看出，美国对台湾民主、经济和安全地位的重视。不过值得注意的是，报告将台湾定位为伙伴（partner），而非与澳洲、日本、南韩等国家并列为更有战略意涵的盟友（alliance），且并未明确指出这些承诺有哪些。
正如我们友站「Taiwan Policy Initiative 台湾政策研究小组」所推论的，美国对台湾的态度仍然是所谓的「战略模糊」政策（美国暂时不会明确讲说在中共侵略的时候，一定会出兵协防台湾。不过，美国仍会持续表达会帮助台湾加强防卫能力。参考文章请参阅留言区），但这个模糊是一个程度的问题，到底会怎么变化，未来仍须观察。
不过，更多的细节可能在于这段话之前的铺陈：「我们将在国际法之下捍卫自由航行和飞行的权利；我们将透过外交和军事方式防卫盟友；我们将支持中国的『邻居』和贸易伙伴，保护他们的权利，做出免于受胁迫的独立的政治决定；我们将促进以在地方式为主的手段，来应付地方层级事务的操弄与渗透。」
很显然地，这段一整串都在讲中国如何对民主政治造成威胁，以及美国要做的事情，后面接的是要帮助「中国的邻居」，还明确指出要支持台湾。
面对这些中国带来的威胁，一直有恶邻居在旁的台湾可能是了解最深的吧！
▲ 美国白宫3月3日发布《临时国安战略指南》，内容提到会支持中国的「邻居」。（图／路透）
同场加映
在这份临时战略方针发布之前，国务卿布林肯于3月3日早上发表公开谈话，阐述这份方针的外交政策部份。
这场演讲的标题为：为美国人民制定的外交政策（A Foreign Policy for the American People）。
布林肯提出了八项外交政策优先目标：
1. 控制并消灭Covid肺炎疫情，加强全球公共卫生2. 复苏经济成长，建立稳定的全球经济3. 振兴民主制度，防御威权扩散4. 建立人道地移民政策5. 加强与盟友及伙伴间关系6. 应对气候变迁，推动绿能革命7. 保持美国在科技上的领导地位8. 应对中国挑战
他说：「中国是世界上唯一在经济、外交、军事和科技方面都具有能力，严重地挑战国际体系之稳定与开放的国家。中国挑战了我们所希望见到的理想世界运行方式相关的所有规则、价值和关系。」也就是说，目前美国认为中国是最首要且最重大的挑战。
▲ 美国国务卿布林肯表示。中国严重挑战国际体系的稳定。（图／达志影像／美联社）
小结
先前有不少人担心民主党对中国的态度太过软弱，或者担心会有「熊猫派」人士掌权（包括我们在内也表达过类似的担心），认为要重回与中国交往的政策。目前看起来，中共可能真的要开始担心一个以全球领导者自居的美国，如何带领民主国家们一同面对独裁者的挑战。
● 本文获作者授权，转载自《US Taiwan Watch：美国国会台湾观测站》，原标题为〈白宫及国务院重大国安政策宣告：八大政策目标出炉〉。
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