单骥／立委集体收贿 为猫儿挂铃铛
● 单骥／国立中央大学终身荣誉教授、APIAA院士
近日媒体均大幅报导，台北地检署今依涉犯贪污治罪条例起诉包括现任、卸任立委及行贿者、白手套等共12人。「立委集体收贿案」已不是单一且新近个案，几乎可说是「常见？」，而其已对国家、社会、政党，乃至台湾引以为傲的民主制度与信心都产生负面影响。
就台湾近年来发生多起立委集体收贿案，均有以下相似或共同的特性，值得重视：
其一，这些收贿案，常常是跨党派的期约行为，这是因为，从行贿者的角度来说，「蓝绿通押」是最保险也是最周全的安排，如此一来，也不会有另一方的人吃味而出来搅局，坏了大事。
各党派中，只要有人打点，那么该党或该派内的其他人就知道这事是有人插旗，若非太过份，就不会有人说话，此事或也就能打点得差不多。
其二，这些收贿案，常有「对价关系」，且通常是以非常隐蔽的方式为之，最常见的就是以白手套帮忙，此时，不论是助理、亲友、密友们都是可能的断点；事后，倘若东窗事发，这些白手套们就可发挥其关键性的角色；此外，上述对价均是以现金为之，而让检察机关在查证上吃尽苦头，最后在法庭攻防上，可能会一败涂地。
其三，当这些收贿案发生时，跨党派的立委们，就会把他们最难看的嘴脸拿出来，要不就是背地里对行政官员露出狰狞的面目施压，要不就是公开地羞辱行政官员逼其就范，两者兼施的结果，国家的政风，往往就败坏在他们的手中。
此外，更令行政官员气结的是，立法院的龙头常要求行政官员必须无条件尊重委员（不论委员所要求的是否合理、谋私），而忽略了宪法中，行政与立法间，至少这「二权」应是彼此「鼎立」的。
其四，当这些收贿案东窗事发时，各政党都急于撇清，常以停权了事，而鲜有比这个处分更重者，最常见的理由是，要等司法机关定谳才能做最后的决定，因此，常常船过水无痕，各政党鲜有就制度面作检讨，致使这类事件一再重演。
其五，在东窗事发后，往往涉及长时间的司法诉讼。此时，双方的攻防，常常在于：对价关系是否存在？或只是单纯的赌债？或是借贷关系？而非期约对价贿款关系。
其六、由于上述诉讼中，事证也常不如DNA般具绝对性，在激烈的法律攻防下，各审之间常有很大的变化。
若以「牙医师公会及中药商公会推动法案」为例，经十余年的诉讼之后，全部都以无罪收场，为此，《联合报》的社论对此以「浪费的司法资源不知凡几，却虚掷了社会正义」作出评论。
其七、究其无法定罪的原因，常常是在于国家司法体制下，是采「罪刑法定主义」及「无罪推定原则」，为此，相关的案件中，检察机关是十分谨慎小心，以现今SOGO案引出《公司法》第九条第四款来说，媒体报导，检察机关是经过五年的侦查后，最后才兵分数十多路收网。
就此一过程而言，在侦查上的行政成本过大、而其卒被定罪的成本也同时过高，惟相对的，其被定罪的可能性却很低时，就犯罪经济学来说，就一定会让少数不肖立委们，铤而走险愿以身试法。
现今在讨论各种因应的可能性时，不少人是从法律的角度来探讨。如《政治献金法》、《揭弊者保护法（草案）》、《游说法》、《行政诉讼法》、《贪污治罪条例》、《公职人员财产申报法》及《贪污治罪条例》中第6之1条的「财产申报不明罪」等等。
事实上就这些林林总总的法律来说，是无法遏止滥权的少数立委犯罪，这是因为，上述许多相关的规定是行政罚而非刑罚，因此根本就没有任何吓阻的功能；此外，就最具威吓力的《贪污治罪条例》而言，因其合致犯罪的要件很高，故在证据力有瑕疵或不足的情况下，一旦被无限放大时，其结果也无法发挥定罪及惩罚犯罪者的功能，否则，怎么会有上述数起关说收贿「疑案」经十余年的诉讼之后，全部都以无罪收场的情形出现呢？
▲现、卸任立委陈超明、廖国栋、苏震清、赵正宇、徐永明涉嫌期约收受贿赂遭起诉。（组合图／翻摄自廖国栋、赵正宇脸书，记者游宗桦、刘昌松摄）
究其无罪的判定，现行法律上的漏洞或巧门主要有二：
其一是有关立委的职权，收贿的立委们常辩称，立法院是合议制依多数决定之，此外，立委亦无行政权，且对收贿关说之事亦非立委法定职务，故无法合致《贪污治罪条例》第4条5款或第5条3款，以「职务」为前题之构成要件，故无法依该条例定罪。
其二，在上述困局下，是否能再以2011年新修正的《贪污治罪条例》中第6之1条的「财产申报不明罪」来处理？问题亦不单纯。
这是因为该条文「虽」已规定：「公务员犯下列各款所列罪嫌之一（即包括前述第4条5款、或第5条3款），检察官于侦查中，发现公务员本人及其配偶、未成年子女自公务员涉嫌犯罪时及其后三年内，有财产增加与收入显不相当时，得命本人就来源可疑之财产提出说明，无正当理由未为说明、无法提出合理说明或说明不实者，处五年以下有期徒刑、拘役或科或并科不明来源财产额度以下之罚金。」
惟该条文亦同样无法适用于「无法定」各该「职务」之收贿立委，为此，新修正之《贪污治罪条例》中第6之1条对收贿之少数不肖立委而言，亦形同具文。
如何面对此一「刑不上大夫 （少数收贿不肖立委）」的困局呢？其处理方法可能有二：
其一，在《立法院职权行使法》中先具体明订：「立法委员期约、收受贿赂，而行使立法委员职务，处以刑责。」使其能与《贪污治罪条例》产生相关的对应与必要联结关系。如此一来，不肖有收贿之嫌的立委，方可能以《贪污治罪条例》论处。
其二，针对收贿后，证据力薄弱，被告常以「实非收贿，并无对价关系，而是借贷或债务关系等」故难以「贪污罪」之刑责相绳时，亦可借重2011年新修正之《贪污治罪条例》中第6之1条条文之精神，将其再重作修正，以杜绝此一法律巧门。
此乃因，当我们再次审视《贪污治罪条例》中第6之1条条文中，可以发现它有一个「特色」及一个「问题」值得注意：
其特色是，该条文实已隐含「推定」的法理，即涉及特定罪嫌之公务员若无法「就来源可疑之财产提出说明，无正当理由未为说明、无法提出合理说明或说明不实者」，法院可「推定」有罪，并可迳处被告「五年以下有期徒刑、拘役或科或并科不明来源财产额度以下之罚金。」
其问题是，该条文虽于2011年立法，正式纳入《贪污治罪条例》中，但于其后于2012年立委个人收贿案及新近发生的SOGO立委集体收贿案，均再再地证明，上述第6之1条的「财产申报不明罪」它实不具阻却违法的实质功能。
▲ 苏震清受贿。（图／记者刘昌松摄）
如何有效地因应此一困局？本文具体建议，对于民意代表，或须作财产申报的行政官员，对于与其业务有关连性者，发生相关的金钱往来关系时，得参考《公平交易法》第14条对联合行为合意之认定方式为之，即14条之：「前项所称其他方式之合意，指契约、协议、以外之意思联络，不问有无法律拘束力，事实上可导致共同行为者。联合行为之合意，得依市场状况、商品或服务特性、成本及利润考量、事业行为之经济合理性等相当依据之因素推定之。」故立法院也同意，事业单位经主管机关或法院，「推定」二犯后，即可处三年以下有期徒刑。
因此，我们当可参考此一条文，建议立法院同意修正《贪污治罪条例》第6之1条，而将诸如：「未事前动态申报之借贷、政治献金、一定数额之现金移转、及当事人无法明确证明其合法来源之金流等，均核属『可推定』之受贿所得」之概念，将其纳入在《贪污治罪条例》的相关条文里。
事实上，上述「可推定」之相关法律条文，亦可见诸于《政党及其附随组织不当取得财产处理条例》第5条之规定。无可讳言，上述可推定之条文在适法性尚有其争议之处，笔者亦曾为文《法律「推定」的政治经济学》一文评论之，然就现今处理社会关注却倍感吃力的少数立委集体收贿案时，则建议引用之，在面对位高权重又滥权的少数立委时，不失其法理之比例原则，且更可收当头棒喝之效及亡羊补牢之功。
▲ 学者建议，修正《贪污治罪条例》第6之1条，将「推定」纳入规定。（图／翻摄自Facebook／苏震清）
最后，就上述可推定条文之修定，它虽无法「溯及既往」地适用于现今的SOGO集体收贿案上，但其对国家未来长远的发展而言，应是必要的，若是如此，则这犹如「为猫儿挂铃铛」之事，应由谁来推动？
本文建议，可思考的途径有三：
其一，由当前全面执政的民进党团主动提案，以彰显其自清及匡正政风、长期执政的决心，并可有风行草偃之效。
其二，由现今在野政党主动提案，不但自清，亦可发挥其小党积极敦促之功。
其三，由朝野政党有志一同，大家共同努力，则其必将是国之大幸。将来究竟会如何发展，且让我们拭目以待。
台湾能否借由本案而让政治更为清明？大家都很关心。而当上述三种可能性都落空后，则类似本案的收贿案仍很可能会再发生，社会也再行礼如仪地检讨一次外，本案若再经缠讼十余年后，是否又会是「浪费的司法资源不知凡几，却虚掷了社会正义」呢？本文当可作历史见证。
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