观念平台－大陆自贸试验区发展趋势分析

为了吸引外资，大陆近年来仿照80年代的深圳和90年代的上海浦东，在各地广设自贸区。图为广东自贸区。图／新华社

今年是大陆「十四五」的起始年。大陆官方指出，在「全面提高对外开放水准，推动贸易和投资自由化便利化」原则下，将完善自由贸易试验区（自贸区）布局，并赋予其更大改革自主权。可预见，「十四五」时期自贸区将成为大陆对外进一步开放的重要「窗口」。因此，其发展值得关注。

大陆近年来广设自贸区

所谓的自贸区（Free Trade Zone, FTZ），是指在主权国家或地区的关境以内，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出；狭义的自贸区类似出口加工区；广义的自贸区则包括自由港和转口贸易区。简单讲，就是实施特定税收和海关监管政策的自由贸易园区。然而，大陆近年来设置的自贸区和上述定义不尽相同，其包括海关特殊监管区域和非海关特殊监管区域：在海关特殊监管区域实施自贸区政策，主要在推动贸易便利化改革；在非海关特殊监管区域，则以推动投资自由化、金融国际化、监管法治化等方面改革为主。也就是说，大陆仍是社会主义体制，因此虽然一样采取「境内关外」制度，但其自贸区和西方国家的自贸区并不完全相同，主要是作为政策开放及创新的试点地区。

为了吸引外资，大陆近年来仿照20世纪80年代的广东深圳和90年代的上海浦东，在中国大陆各地广设自贸区。2007年十七大时，就把自贸区建设作为国家战略；2012年十八大，提出要加快实施自贸区战略。而自2013年上海自贸区设立迄今，大陆从沿海到内陆、从国土边缘到海岛，共成立了21个自贸区；且除了海南是全岛示范，其他多是大约120平方公里的片区。其中，除了上海采取不可复制和推广的特殊「差异化试验」，其他多数自贸区都以「可复制可推广」为原则，在政策落实后往周边覆盖。

大陆自贸区任务各有不同

根据大陆商务部统计，大陆自贸区设立迄今，在贸易投资自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等方面，形成可复制可推广经验达260项；并在大陆不同区域进行了复制推广。值得注意的是，为了因应2018年以来美国发起的贸易战、科技战，以及2020年爆发的新冠肺炎疫情，大陆加快了自贸区设立的脚步：2018年增设10个自贸区、扩展了原有的浙江自贸区范围；2019年新设上海自贸区临港新片区；2020年更将海南自贸区升级为自贸港。

大陆当局指出，这些遍及中国大陆各地的自贸区各具特色、各有侧重，不仅依托各省市的产业特色、区位优势进行规划，在对外开放战略中也扮演着不同角色。可以这么说，大陆之所以广设自贸区，是希望透过更多优惠与贸易开放措施，吸引更多外资、同时加强与邻国的贸易关系；更宏观来看，是为了深化改革及扩大开放，以促成内部产业的升级，并深化与全球经济的链结。

大陆自贸区的未来发展

由于自贸区具有高度试点性质，具有制度优势及政策弹性；相较其他地区，具较大投资诱因。根据大陆官方统计，自2013年到2019年，大陆18个自贸区以不到千分之四的面积，吸收了超过15％的外资。

因此，可以预测，「十四五」时期大陆自贸区政策将朝向以下两个面向发展：一是持续扩区。大陆将透过例如缩减投资准入负面清单、跨境金融和资本帐户试点，以及规则、管理、标准等制度开放方式，让既有的21个自贸区更为自由化与便利化，以吸引更多外资；与此同时，透过进一步扩区，增加自贸区赋能；二是继续增设。为了平衡区域发展、增加经济动能，以及翘动「双循环」战略，大陆将持续增设新的自贸区，特别是湖南、安徽、甘肃、内蒙古、青海等中西部省份，将是下一波的重点。

然而，虽然未来大陆的自贸区将更有利企业投资；但其发展并非没有隐忧。对大陆来说，遍地开花的自贸区，将造成几个问题：首先，要如何突显差异以避免各省市盲目争夺资金和人才？其次，要如何避免各个不同自贸区的重复投资？最后，如何防止企业为了享受优惠套利而进驻？这些问题的因应，都攸关自贸区的发展和成败，也考验大陆当局如何在发展和监管之间的取得衡平。另一方面，在大陆透过自贸区的推进吸引台湾企业人才时，我政府该如何因应？企业又该如何抉择？对两岸经贸又将造成怎样的结构性影响？这些问题，都是台湾各界必须「超前部署」共同思考的课题。