国战会论坛》败选……没收保证金的合理性在哪？（张淯）

总统选举的登记参选保证金达1500万，民众党总统参选人柯文哲的母亲便向媒体表示「不知道这么贵」。但合理吗？引发舆论争议。（姚志平摄）

「蓝白合」在11月23日正式破局后，各组参选人纷纷在2024总统立委选举登记截止日(24日)前前往登记，参选的经验相对少，准备起来也就妙事横生，例如总统选举的登记参选保证金达1500万，民众党总统参选人柯文哲的母亲便向媒体表示「不知道这么贵」。

无独有偶，柯文哲的妹妹柯美兰以无党籍身分参选新竹市立委，日前(20日)领表登记参选时，竟因忘记准备选举保证金20万元而赶紧回家拿钱。柯家人与选举保证金之间奇妙的连结，也让人遥想到2006年参选台北市长时，为了抗议选举保证金制度，故意以重达3051公斤的硬币缴交保证金的柯赐海，在他之后便修法明令禁止以硬币缴纳选举保证金了。

选举保证金几乎每逢选举就会被拿出来检视一番，司法院大法官早在1994年便曾针对「政党推荐候选人之保证金减半」的规定做出违宪的解释(释字第340号)，该解释文明确指出，这样的规定无异让缺乏政党推荐的候选人须缴交较高的保证金，反而会促使有意参选者以备案方式成立政党，再透过政党推荐加以规避，最终造成小党林立而无助于政党政治的健全发展。

大法官因此认为「政党推荐候选人之保证金减半」的规定乃对人民参政权所为不必要之限制，形成不合理之差别待遇。亦即，该规定违反宪法上平等原则而违宪。

但到了民国1998年大法官对于选举保证金的看法产生改变，案件起源于民国1995年的总统大选，当时要求参选人须缴纳保证金100万元并达到连署门槛，如未通过门槛则保证金加以没收。大法官在释字第468号解释中，认为只要达到门槛就会发还保证金，因此并未对参选人造成巨额负担，也并未对被选举权造成不当限制。

短短几年之内，大法官对于选举保证金的立场丕变，不难看出这个无端限制被选举权的制度，先天具有的争议属性。时至今日，争议的制度仍然续存，目前选举保证金具体的法源依据在公职人员选举罢免法第32条：「登记为候选人时，应缴纳保证金；其数额由选举委员会先期公告(第1项)」，从此处便不难发现第一个问题：候选人应缴纳的选举保证金的数额，竟然是立法授权给选举委员会决定并公告的。

因为事涉参选的门槛，缴交天价的保证金，无异于剥夺百姓参与选举的权利，因此，「选举委员会」这个组织必然要足够公信、公正。于是我们进一步检视选举委员会的设立法源：中央选举委员会组织法。在该法第3条中规定，选举委员会的主任委员、副主任委员及委员，均由行政院院长提名经立法院同意后任命。

这样的制度设计，确实让完全执政的执政当局有机会借由任命善于揣摩上意的主任委员、副主任委员及委员等，在参选的资格上提前设下门槛。虽然在中央选举委员会组织法第5条也规定到：「本会依据法律，独立行使职权(第1项)。本会委员应超出党派以外，依法独立行使职权，于任职期间不得参加政党活动(第2项)」。然而，并没有规定违反时的效果。老虎无牙即为猫，以这样的训示规定去约束握有权力的人，简直不能太可笑。

遑论同法第3条第6项另规定中央选举委员会的主任委员、副主任委员及委员，在出现法定情形时，例如患病、违法、废弛职务或其他失职行为等，得由行政院院长予以免职。亦即，任命主任委员、副主任委员及委员的行政院长，同时也握有予以免职的大权。因此委员们心中但凡有眷恋官位、步步高升的念头，行事便难以期待能有多公正。也因此，决定参选保证金数额的「选举委员会」，在设计上便存在让人有机会上下其手的制度漏洞。

不论从宪法，或从公民与政治权利公约来看，参政权都是不可无理限制的政治上的基本权利，也是自由民主宪政秩序下防止动辄出现革命的有效设计。因此对于参政权设下买高额门票才能进场的机制(选举保证金制度)，自然是有疑问的。

公职人员选举罢免法第32条的立法理由对于保证金制度解释道：「候选人登记应缴纳保证金之目的，系为防止无相当程度民意支持者任意参选，耗费社会资源，另为端正选风，杜绝「搓圆仔汤」弊端」，由此可知，制度设计的目的有三：

首先，立法者认为借此可以防止无相当程度民意支持者任意参选。但可笑的是，有无相当程度民意支持，根本难以界定，3、500票够吗？还是3、5000票才行？难道缴得起20万或1500万的，就可以反证「有相当程度的」民意支持吗？这种规范目的只是将选举变成富人的游戏。

其次，立法者直接将无相当程度民意支持者任意参选，等同于耗费社会资源，是对政治意见表达的严重扼杀。候选人在选举过程中，借由政见发表，将各种不同的政治意见表达出来，这些政治意见不管是甚么，都是来自于人民最直接的政治上的宣言，如果连让这些人透过参选(不论有没有机会当选)的方式加以抒发的机会都予以剥夺，这还算甚么民主国家？「耗费社会资源」这几个字，充分体现握有政治权力者的傲慢，「家父思想作祟」不言可喻。

立法者提出最后一个立法目的乃「为端正选风，杜绝「搓圆仔汤」弊端」。这种理由，在当前政党协商、黑箱黑幕幢幢的政治生态中，简直是虚伪至极的想法。平常最会「搓圆仔汤」的人，却禁止其他人来「搓圆仔汤」？这已经不是理性与否的问题，而是要不要脸的问题了。

进一步思考「选举保证金的没收(不予发还)」这个问题，法源依据在公职人员选举罢免法第32条第4项，白话的说，未当选(不分区及侨居国外国民立法委员候选人)或得票率不足的参选人，所缴纳的保证金将没收(不予发还)。

据中选会日前公告，2024年总统候选人申请登记时要缴纳1500万元保证金；立委候选人申请登记时，每一候选人应缴20万元保证金。这样的金额对于缺乏政党奥援的参选人，尤其是有意参政的年轻人来说，是不小的负担。「参选筹不出、败选还拿不回」，让选举直接变成恃强凌弱、富者全拿的游戏。

甚且，在前述的立法理由中也看不到保证金「不予退还」的正当性为何，选举期间因故无法选完(例如因病中途退选)，或因种种原因导致票数不尽理想(例如发生弃保效应)，都有可能导致得票率未过门槛，例如曾经以56.22%过半得票率当选1994年台湾省长的宋楚瑜，在2006年台北市长选举却只获得约4.14%的得票率。由此可以看出，影响选举结果的因素太多，不见得都是如立法理由所说的「缺乏相当程度的民意支持」…。

参选保证金及其没收的制度设计，可能是对政治新秀的一种扼杀，也可能是对败选者的一种惩罚，形式上合法但实质上不合理，实际上也难以阻止胡乱参选的案例。虽然也有研究指出，在连署制度完备之后，保证金制度应该退出选举的舞台，但本文认为，在前开中央选举委员会组织法未从根源上改变的情况下，连署的内容及门槛仍然可能受到操控，与其换汤不换药，或者找一堆为当权者背书的替代品，还不如大方的废止保证金制度吧。

（作者为资深媒体人，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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