全文曝光／白宫发表「美国对中华人民共和国战略方针」（上）
▲白宫发表「美国对中华人民共和国战略方针」。（图／达志影像／美联社）
记者吴美依／整理报导
白宫20日发布《美国对中华人民共和国战略方针》（United States Strategic Approach toThe People' s Republic of China）提到，美国过去希望透过双边交流促进中国政经开放，但如今北京改革步调停滞、倒退，并在经济、价值观与安全上对美国带来挑战。华府于是决定重新评估对中政策，改采「竞争性战略方针」，旨在保护美国人民、家园、生活方式，促进美国繁荣，透过实力维护和平，并且提升美国影响力。以下是全文的上半段落。
【导言】
美国自从1979年与中华人民共和国（PRC）建立外交关系以来，对中政策的主要前提就是希望透过加深接触，促进中国的经济和政治基本开放，使其建立一个更加开放的社会，成为具有建设性、负责任的全球利益相关者。40多年后的今天，这项做法显然低估了中国共产党（CCP）限制中国经济和政治改革范围的意愿。过去20年内，改革步调缓慢、停滞或者倒退。中国的的快速经济发展以及与世界接触增多，并未如同美国所希望的那样，与公民中心、自由与开放的秩序接轨。中共反而选择了利用以自由开放为规则的秩序，试图重塑有对自身有利的国际体系。北京公开承认试图改造国际秩序，使之符合中共利益与意识形态。中共扩大利用经济、政治与军事力量，强迫各国默许，伤害了美国重要利益，也破坏各国及个人的主权与尊严。
为了回应北京的挑战，（美国）政府基于针对中共意图和行动的清晰评估、美国许多战略优势和不足的重新评估，以及更大双边摩擦的容忍，针对中国采取了一种竞争性方针。我们的做法并不是以确定中国的特定最终状态为前提。相反地，我们的目标是保护美国的重要国家利益，如同2017年《国家安全策略》（NSS）的四大支柱所阐述的，我们旨在（1）保护美国人民、家园与生活方式；（2）促进美国繁荣；（3）透过力量维护和平；（4）提升美国的影响力。
我们对中国采取的竞争性方针有两个目标：第一，提高我们的机构、联盟和伙伴关系的适应力，对抗来自中国的挑战；第二，迫使北京停止或减少损害美国重要国家利益，以及盟友与伙伴利益的行动。即使我们与中国竞争，也欢迎（中国）在与我们利益一致之处合作。竞争不必然导致对抗或冲突。美国对于中国人民有着深厚且长久的尊重，也与该国享有长期关系。我们不是寻求遏止中国的发展，也不希望与中国人民脱离关系。美国期望与中国进行公平竞争，使两国的国家、企业与个人都能享有安全与繁荣。
如果要在与中国的战略竞争中胜出，需要与多个利益相关者合作，（美国）政府也致力于建立伙伴关系，以利保护我们共享的利益与价值。本届政府的重要伙伴包括国会、州与地方政府、私人部门、公民社会与学术界。国会一直通过听证会、声明与报告揭露中共恶行，也提供合法授权与资源，以利美国政府采取行动，实现我们的战略目标。政府也认知到，盟友及伙伴们为了发展更清晰、有力的对中方针所采取的措施，包括欧盟于2019年3月出版的《欧盟─中国：战略展望》等等。
美国也在与外国盟友、伙伴及国际组织建立合作伙伴关系，发展积极替代方案，支持自由开放秩序的共享原则。针对印太地区，其中许多举措在国防部2019年6月的《印太战略报告》和国务院2019年11月的《自由开放的印太：推动共同愿景》等文件中都有提到。美国正在与相互一致的愿景和方针进行合作，例如：东南亚国家协会的《印太展望》、日本的《自由开放的印太愿景》、印度的《区域安全与成长政策》、澳大利亚的《印太理念》、南韩的《新南方政策》以及台湾的《新南向政策》等。
这一份报告并非试图详细介绍政府在全球范围内，作为战略竞争一部分所展开的全面行动与政策。相反地，将关注在《国家安全战略》的实施情况，因为它最直接地适用于中国。
▲「美国对中战略方针」中提到中国对于美国企业与劳工造成的经济利益损害。（图／路透）
【挑战】
现在的中国对于美国国家利益构成许多挑战。
1、经济挑战
北京在履行经济改革承诺的不良记录，以及广泛采取国家主导的保护主义政策及做法，损害美国企业和劳工的利益，扭曲全球市场，违反国际规范，污染环境。中国于2001年加入世界贸易组织（WTO）时，北京同意接受 WTO的开放市场导向方针，并将这些原则纳入其贸易体系与机构之中。WHO成员期待中国持续在经济改革的道路上前进，将自身转变为市场导向的经济与贸易体制。
但这些希望没有实现。北京没有内化将竞争型贸易和投资的规范和做法，反而利用加入WHO的利益，成为世上最大出口国，同时系统性地保护国内市场。北京的经济政策导致大规模工业产能过剩，以至于扭曲全球价格，中国因此得以牺牲未获北京提供不公平优势的竞争对手，以此为代价，扩张全球市场占有率。中国保留了非市场经济结构，并以国家主导、重商主义的方式进行贸易和投资。政治改革也同样地萎缩与倒退，政府和党的区别正被侵蚀。习总书记决定取消国家主席任期限制，实际上无限期延长他的任期，这些都是这种趋势的缩影。
在2018年《关于中国根据1974年〈贸易法〉第301条对中国有关技术转让、智慧财产和创新的行为、政策和做法的调查结论》中，美国贸易代表（USTR）认定，中国政府许多行为、政策和做法是不合理或歧视性的，对于美国商业造成负担或限制。根据严格调查，USTR 发现，中国政府：（1）要求或施压美国企业将技术转移给中国实体；（2）对美国企业以市场条件许可其技术的能力，施加实质性限制；（3）指示和不公平地促成国内公司收购美国公司和资产，获得尖端技术；（4）对美国公司的网路进行未经授权的入侵，获取敏感资讯和商业机密。
在北京承诺停止掠夺性经济行为的清单上，充满被打破以及空洞的承诺。北京2015年承诺停止由政府主导的商业机密网路盗窃，以获取商业利益，2017年和2018年又重申同样的承诺。美国和其他十几国2018年稍晚的时候，将针对智慧财产和商业机密讯息的全球电脑入侵活动归咎于与中国国家安全部相关的营运商，此举也违反了北京2015年的承诺。自从1980年代以来，北京已经签署许多保护智慧财产的国际协议。尽管如此，世界上63% 以上的仿造品来自中国，替世界各地合法企业造成数千亿美元的损失。
虽然中国政府认知到中国现在是一个 「成熟的经济体」，但中国在与WHO等国际机构打交道时，仍声称自己是一个 「开发中国家」。尽管中国是高技术产品的第一大进口国，在国内生产总值、国防开销和对外投资方面仅次于美国，但中国却自称是发展中国家，只为了将系统性扭曲全球多部门产业政策和做法合理化，损害美国和其他国家。
「一带一路」（OBOR）是北京用来描述各种倡议的总称，其中许多旨在重塑国际规范、标准和网路，促进中国政府的全球利益和愿景，同时也为中国的国内经济需求服务。透过「一带一路」和其他措施，中国正在扩大其工业标准在关键技术领域的使用范围，这也是以牺牲非中国企业的利益为代价来加强中国企业在全球市场上的地位。北京标榜的一带一路项目包括：交通、资讯通讯技术和能源基础设施、工业园区、媒体合作、科学与科技交流、文化和宗教项目，甚至是军事和安全合作。北京也在寻求透过听命于中共的专门法院，对关于「一带一路」的商业纠纷进行仲裁。美国欢迎中国对于符合国际最佳做法、可持续的高品质发展做出贡献，但「一带一路」项目往往在这些标准之外运作，也有着以下特点，诸如品质低落、腐败、破坏环境、缺乏公共监督或社区参与、贷款不透明，以及在地主国产生或加剧治理及财政问题的契约。
有鉴于北京越来越多地利用经济杠杆从其他国家获取政治让步或对其他国家进行报复，美国判断，北京将试图把「一带一路」转化为不正当的政治影响和军事管道。北京结合威胁与利诱相，向政府、菁英、企业、智库等施压——往往以不透明的方式——让他们遵守中共的立场，并审查自由言论。北京限制了与澳洲、加拿大、南韩、日本、挪威、菲律宾等国的贸易和旅游，拘留加拿大公民，试图干涉这些国家的内政和司法程序。达赖喇嘛2016年访问蒙古国以后，中国政府对于地处内陆的蒙古国途经中国的矿产出口通道征收新关税，暂时瘫痪蒙古国经济。
北京寻求全球对其环保工作的认可，声称要推动「绿色发展」。然而，中国超过10年以来一直是世上最大温室气体排放国。北京提出了模糊且无法执行的减排承诺，要让中国排放量持续增长直到「2030年左右」。中国计划增加的排放量将超过世上他国减排量的总和。中国企业向开发中国家出口数以百计的严重污染的燃煤电厂。中国也是世上最大海洋塑胶污染来源，每年向海洋排放超过350万吨。中国在全球沿海国家中，非法、未通报和缺乏管制的捕捞活动位居世界首位，威胁当地经济，伤害海洋环境。中国领导人不愿遏制全球性的有害作法，与他们对环境管理的说法与承诺不符。
▲美国总统川普（左）与中国国家主席习近平（右）。（图／路透）
2、我们的价值观所面临的挑战
中国共产党在全球范围内倡导的价值主张，挑战了美国人的基本信念，即每个人都享有生命、自由和追求幸福的不可剥夺的权利。在这一代领导层的领导下，中国共产党加快努力，将其治理体系描绘得比所谓「西方发达国家」运转得更好。北京很清楚，自己正在与西方国家进行意识形态的竞争。习总书记2013年呼吁中共为两个竞争体系之间的「长期合作与冲突」做好准备，并宣称「资本主义必将消亡，社会主义必将获胜。」
习总书记2017年曾表示，中国共产党旨在通过强化所谓「中国特色社会主义制度」，使中国成为「综合国力和国际影响力的全球领导者」。这一制度根植于北京对马克思列宁主义意识形态的解释，并将民族主义的一党专政、国家主导的经济、为国家服务的科学和技术部署、个人权利服从于共产党的多个目标结合在一起。这与美国和许多志同道合的国家的代议制政府、自由企业和每个人固有尊严和价值原则背道而驰。
在国际上，中国共产党高举「构建人类共同命运共同体」的旗帜，推动习总书记的全球治理愿景。然而，北京为迫使国内的意识形态整合而做出的努力，却呈现出中共所领导的 「共同体 」在实践上令人不安的景象。（1）反贪腐运动肃清政治反对派；（2）对在网路上发表言论者、活动家和律师进行不公正的起诉；（3)）透过演算法对少数民族和宗教少数群体进行逮捕；（4）对资讯、媒体、大学、企业和非政府组织进行严格的控制和审查；（5）对公民、企业和组织进行监视和社会信用评分；（6）对被认为是异议人士者进行任意拘留、酷刑和虐待。在国内一个鲜明的例子中，地方官员在社区图书馆宣传焚书活动，以表明他们在意识形态上与「习近平思想」保持一致。
这种治理方式的灾难性产物是北京在新疆的政策，当局2017年以来将100多万维吾尔族、其他少数民族和宗教团体的成员关押在再教育营中，许多人在那里忍受着强迫劳动、意识形态灌输和身心虐待。在这些集中营外，政权建立了一个警察国家，利用人工智慧和生物遗传学等新兴技术，监控少数民族的活动，以确保他们效忠于中共。对基督教徒、藏传佛教徒、穆斯林和法轮功成员的广泛宗教迫害，包括拆毁和亵渎礼拜场所、逮捕和平信徒、强迫放弃信仰、禁止按信仰传统养育子女等。
中共的强制意识形态认同运动并不止步于中国边境。北京近年来干涉主权国家内政，寻求对其政策的认同。中国当局试图扩大中共在全球话语和行为上的影响力，最近的例子包括美国和英国的公司和运动队以及澳洲和欧洲的政客。中国的行动正在向世界各国输出中共技术专制模式的工具，使专制国家能够控制其公民和监视反对派，培训外国合作伙伴的宣传和审查技能，并利用大数据搜集来形塑公众情绪。
中国的党国控制着世界上资源最丰富的宣传工具。北京透过国营的电视、报纸刊物、广播和网路组织来传播其言论，而这些组织在美国和世界各地的影响力正在不断扩大。中共经常隐瞒对于外国媒体实体的投资。中国国际广播电台2015年被揭露透过空壳公司控制14个国家的33间电台，并提供免费、亲北京的内容补贴许多家中介机构。
除了媒体之外，中共还利用一系列行动在美国和其他开放民主国家推动其利益。中共统战组织和代理人以美国和世界各地的企业、大学、智库、学者、记者、地方、州和联邦官员为目标，试图左右其言论，限制其在中国国内的外部影响。
北京经常试图强迫或劝说中国公民和其他人采取一系列恶劣行为，威胁美国国家和经济安全，破坏学术自由和美国研发企业诚信。这些行为包括盗用技术和智慧财产权，未能适当披露与外国政府资助公司的关系，违反合约与保密规定，操纵联邦研发经费的公平和择优分配程序。北京还试图迫使中国国民举报和威胁中国学生，抗议与北京的政治叙事背道而驰的事件，并以其他方式限制美国教育体系引以为象征及优势的学术自由。
中国的媒体企业、记者、学者和外交官可以在美国自由活动，但中国政府拒绝与美国对口机构和官员进行对等接触。中国政府经常拒绝美国官员，例如拒绝美国驻中国大使等官员进入国务院资助的美国文化中心，这些中心设在中国的大学里，与中国人民分享美国文化。在中国工作的外国记者经常面临骚扰和恐吓。
▲美国太平洋舰队的濒海战斗舰「加布里埃尔·吉福德号」（LCS-10、USS Gabrielle Giffords）在南海航行。（图／美国海军）
3、安全挑战
随着中国实力增强，中共在试图消除利益威胁，以及在全球推动战略目标时，使用恐吓和胁迫的意愿和能力也在增强。北京的行动不符合中国领导人的声明，即他们反对威胁或使用武力，不干预他国内政，或致力透过和平对话解决争端。北京违背其言辞，藐视对邻国的承诺，在黄海、东海和南海、台湾海峡、中印边境地区进行挑衅、胁迫性的军事和准军事活动。
美国国防部2019年5月向国会发布了《涉及中国的军事和安全发展年度报告》，评估中国当前和未来的军事技术发展路线、安全和军事战略以及中国人民解放军的组织和作战理念。中国国防部长2019年7月公开承认，「一带一路」与中国解放军在太平洋岛屿、加勒比海等海外地区扩大存在的渴望有关。
北京的军事建设威胁到美国和盟友的国家安全利益，对全球商业和供应链构成复杂挑战。北京的军民融合（MCF）战略让解放军不受限制进入正在研发和收购先进技术的民间公司，包括国有和私营企业、大学和研究项目。透过不透明的军民融合连结，美国和其他外国公司在不知不觉中向中国的军事研发项目提供双重用途技术，加强中共压制国内反对派和威胁美国盟友、合作伙伴等各方的胁迫能力。
中国试图透过不正当行为，主导全球资讯和通讯技术产业，这一点体现在《中华人民共和国国家网路安全法》等歧视性法规中，该法规要求公司必须遵守中国的数据本土化措施，使中共能够获取外国数据。中国的其他法律也迫使华为和中兴等公司必须与中国的安全服务机构合作，即使在国外展开业务，也会替外国和使用中国供应商设备和服务的企业带来安全漏洞。
北京拒绝兑现承诺，也就是及时、一致地向持有美国驱逐令的中国公民提供旅游证件，借此有效阻止中国公民被遣返出境，也替美国社会带来了安全隐忧。此外，中国政府违反双边领事条约，使美国公民在中国面临风险，许多美国人因中国政府的强制出境禁令和非法拘留而受到不利影响。
▲「美国对中战略方针」提到，美国承认两国处于战略竞争之中。图为川普与习近平。（图／达志影像／美联社）
【方针】
《国家安全策略》要求美国「反思过去二十年来的政策——这些政策基于下述假设，也就是与竞争对手接触并将其纳入国际机构和全球商业中，将使其成为良性行为者和值得信赖的伙伴。在大多数情况下，这一前提已被证明是错误的。竞争对手利用宣传和其他手段来试图诋毁民主。他们宣传反西方的观点，散布假消息，在我们自己、我们的盟友和伙伴之间制造分裂。」
在回归原则性现实主义的方针之下，美国以此回应中共的直接挑战：承认我们正处于战略竞争中，并适当保护我们的利益。美国对中方针的原则在《国家安全战略》和我们对印太地区的愿景中都有阐述——主权、自由、开放、法治、公平和互惠。美中关系并不决定我们的印太战略，而是落在这一战略和《国家安全战略》的整体框架之内。同样的，我们对自由开放的印太地区的愿景并不排斥中国。
美国对中国政府采取适用于所有国家的相同标准和原则。我们相信，这是中国人民希望从中国政府和国际社会得到也应得的待遇。有鉴于中国领导层正在做出的战略选择，美国现在承认并接受与中国的关系，正如中国内部一直以来所定位的一样：大国竞争关系。
美国的政策并非以试图改变中国国内治理模式为前提，也不是对中国的例外主义和受害者说法做出让步。相反，美国的政策旨在保护我们的利益，使我们的机构能够抵御中共的不良行为，以及中国内部治理问题带来的附带损害。中国最终是否会与自由开放的秩序原则接轨，只能由中国人民自己决定。我们承认，北京，而非华盛顿，对于中国政府的行为有着能动性和责任。
美国反对中共企图在以下两者间建立虚假的等同关系：法制与法治、反恐与压迫、代议制与专制、市场竞争与国家主导的重商主义。美国将继续挑战北京的宣传和错误叙述，这些说法扭曲事实，企图贬低美国的价值观和理想。
同样地，美国现在与将来都不会迁就北京削弱自由、开放和基于规则的国际秩序之行动。我们将继续反驳中共关于美国处于战略撤退，或即将推卸国际安全承诺的说法。美国将与我们强大盟友和志同道合伙伴的网路合作，在我们自己的治理机构内、在世界各地以及在国际组织中抵制对我们共同规范和价值观的攻击。
美国人民为中国的发展做出的慷慨贡献是有史可查的——正如中国人民在改革开放时代取得的辉煌成就是不可否认的一样。但是，北京政策和做法的负面趋势威胁到了中国人民的遗产和未来世界地位。
北京一再表明，不会对美国的善意表态做出妥协，其行动并不受制于先前尊重我国利益的承诺。因此，美国是对中国的行动而不是对其所声明的承诺做出回应。此外，我们并不会迎合北京的要求，为对话创造适当的「气氛」或「条件」。
同样地，美国认为与北京进行象征性的和排场性的对话没有任何价值；相反地，我们要求取得实际成果和建设性结果。我们认识到北京的交易性做法，我们会透过及时激励措施和代价，或以可信的威胁来回应。当平静的外交手段被证明徒劳无功，美国将加大对于中国政府的公众压力，并在必要时付出相应代价，保护美国的利益。
中国政府在许多领域没有履行承诺，包括：贸易和投资、言论和信仰自由、政治干预、航行和飞航自由、网路和其他类型的间谍活动和盗窃、武力扩张、环境保护，以及全球健康。与北京的协议必须包括严格审查和执行机制。
我们与中国人民坦诚相待，并期待中国领导人的诚实。在外交问题上，美国对中共的无诚意或模糊威胁做出适当回应，并与我们的盟友和伙伴一起抵制胁迫。美国欢迎中国透过持续和坦诚的接触，以有利于世界和平、稳定和繁荣的方式扩大合作，努力实现共同目标。我们的方针并不排斥中国。美国随时准备欢迎中国的积极贡献。
正如我们上述方针宗旨所暗示的，竞争必然包括与中国的来往，但我们的来往是有选择性的、以结果为导向的，每一项都是为了促进我们的国家利益。我们与中国的接触是为了谈判和履行承诺，以确保公平和互惠；澄清北京的意图以避免误解；解决争端以防止冲突升级。美国致力于与中国保持开放的沟通管道，减少风险，管理危机。我们期待中方也能保持这些管道的畅通与响应。
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