时论广场》让立法院成为国家决策核心（廖元豪）

宪法增修条文第3条第2项第2款有关「覆议」的规定，修正了宪法第57条较为偏袒行政院的设计，让「全体立法委员二分之一」的意见，不受行政院覆议而动摇。这些都是确立「立法院作为国家决策者」的关键。（中时资料照）

2024年大选结果，民进党赖清德虽以40%的得票率，在相对多数的竞争中当上总统；但国民党却拿到了立法院的相对最多席次。除非赖清德展现大度量，愿意与立法院多数联盟组成联合政府，否则接下来4年势必是重演行政与立法两权「分立」的局面。

而在这种局面下，立法院应该担任什么角色呢？一般人有错误印象，认为总统、行政院，才是国家主要决策者，立法院担任的是从旁监督制衡的功能。在这个思维下，立法委员们似乎都欠缺主动提出政策，形塑国家方向的魄力。即使当年在陈水扁执政时期，国民党在立法院掌握多数席次，多半也只是阻挡、杯葛，而鲜少能主动提出并通过法案，逼迫行政院执行。

然而，只着重「监督制衡」，太轻忽立法院该有的功能。要知道，依宪法第62条规定，立法院是国家「最高立法机关」。在依法行政的原则下，立法者才是最高的决策者。而在司法院释字520号解释，大法官也指出，即便是预算事项，立法院作为国会的「参与决策权」也不可被剥夺。每个法律系学生耳熟能详的「重要性理论」更是要求国家各种「重要事项」都必须经由国会来决定。宪法增修条文第3条第2项第2款有关「覆议」的规定，修正了宪法第57条较为偏袒行政院的设计，让「全体立法委员二分之一」的意见，不受行政院覆议而动摇。这些都是确立「立法院作为国家决策者」的关键。

现任司法院院长许宗力曾在大作〈论法律保留原则〉一文，从组织、程序的结构面向，说明为何立法机关应该作为重要政策的决定者：一方面，立法机关有着「广泛、普遍的民意基础与多元化的人事与政治组合」，不像行政部门至多代表社会多数（这次大选的结果，总统可连多数都没有）；另一方面立法程序公开、透明，而且还有反对党的参与。因此，重要的公共事务，均应由国会来决定。

然而，或许是囿于行宪以来行政权一向独大的政治实务，加上误以内阁制「内阁主导决策」的观念来看待府院关系，立法院要嘛是行政院的橡皮图章（如同蔡总统执政下的8年），要嘛是一昧捣蛋杯葛。当立法委员自己都看轻立法院，那社会大众当然也不会对立法院有什么期待。在野党就算掌握立法院，也把它当成鸡肋、舞台，而不是真正有权有力的决策者。

或许2024年的府院新局，是个改变的契机。如果（如大多数人所预料的）赖清德不愿意走联合政府的路线，而要甩开立院多数，全盘掌控行政院，那就是宣示要走行政立法「分立」的类总统制路线。而在野党提出强化国会听证权、同意权等改革方向，正是要让立法院从橡皮图章以及扯后腿的闹事者，渐渐变成决策者。尤其是立法院席次最多的国民党，更应将立法院定位为「决策者」，用一个个的法案，实现该党的政策方向。如果能通过法案，那在依法行政的大旗下，就可以逼行政院成为立法院的执行处；即使最终无法三读成为法律，立法过程中的宣导、辩论、传播，也让人看到「立法院第一大党」有着细致规画政策的能力。

没通过立法，却主导舆论的例子，可以回想几年前「婚姻平权」的争议，虽然蔡英文政府迟迟不敢实现竞选承诺，推动同性结婚立法，但尤美女委员一人提出的法案，几乎就成为全国正反两方讨论的主要焦点。而立法权与行政权分庭抗礼的例子，更可参考美国在「分裂政府」（国会与总统不同党）时期的经验：国会多数党提出法案，压过总统的否决而成为法律，或是逼得总统妥协而通过折衷立法，都是常见之事。有了强大听证调查权的立法院，能够获取足够资讯，加上智库的技术协助，绝对有能力展现「国政决策能力」！

（作者为国立政治大学法律学系副教授）