时论广场》NCC「你好大，我好怕」（廖元豪）

NCC国家通讯传播委员会。 （杜宜谙摄）

在2012年，政治人物与某些民间团体发起所谓「反媒体垄断」运动，喊了个响亮口号「你好大，我好怕」。他们当时把三中、中嘉并购案，说成是会完全破坏台湾媒体市场竞争的「巨兽」，然后强烈要求国家通讯传播委员会（NCC）否准。

十年后的今日，回头看来，到底谁是「巨兽」？谁才当得上「你好大，我好怕」这六字真言？当然不是旺中，而是那个被赋予众望来整顿媒体市场，把关媒体品质的NCC！看看它无下限偏袒宠爱镜电视，却又极度挑剔中天电视的双标，以及借由换照产生的寒蝉效应，这才是搅乱台湾言论市场，威胁民主的巨兽。

为什么曾受高度期待的独立机关NCC会变成这样？当年，让媒体监理业务从隶属行政院的新闻局移出，放到独立机关NCC，不是众望所归吗？现在这样该怎么救呢？

这里要分两个面向来说。制度面上，NCC实在「管太多」；政治面上，执政党的政治施压毫不忌讳。这使得NCC先天不良、后天失调，造成了今日的局面。

「管太多」有一大部分是法规制度的问题，尤其是对有线电视与卫星电视的繁琐管理。从中天与镜电视的例子可以看到，民间业者要让哪一个频道上架下架，明明是典型市场机制的问题，却要由政府官员大张旗鼓，像老师打分数一样来审查、核准。请问，远在天边的官员，会比各个系统业者更了解哪个频道对它比较有利吗？专家学者会比阅听大众自己，更知道自己有兴趣看哪个电视台吗？

在各种「广电媒体」中，其实只有传统的「无线广播电视」，政府才有权力做频道分配、执照核发，乃至节目内容管理等事项的高度管制。这是因为电波频率乃是国有的稀少资源，应由政府为公正的分配规画。司法院大法官释字364号解释也是基于这样的概念，才容许政府以执照许可制加上公共利益考量，去管理无线广播电视业者。但在频宽早已不成问题，频道数量爆炸的「有线电视」、「卫星电视」乃至「网路媒体」领域，哪里还需要政府来做繁复的行政管理？

在《有线广播电视法》立法时（前身为《有线电视法》），立法者还比较能够看清这个新趋势。所以《有线广播电视法》至少没有太多「内容管理」。孰知在处理更新颖、更没有占用公共资源问题的卫星电视时，立法院制定的《卫星广播电视法》居然又采执照管理与内容限制，俨然把卫星电视当成一个「特许产业」。NCC可以管卫星电视的节目是否违反公序良俗，还能管人家「内部控管机制及节目编审制度」。就宪法保障广电媒体言论自由的角度来说，这些恐怕都有违宪嫌疑。

虽说法律规定的管制范围很大，但若NCC自制，在管制上采取最低水平，那这个危害或许还小一点。例如，在「换照」部分，如果只采形式审查，那问题还小些。但NCC却拿着鸡毛当令箭，自命「公益促进者」，不但用学校老师打分数的方法，选择性地对特定媒体挑三拣四；甚至运用（合法性堪虞的）行政裁量，来限定媒体内部的组织结构（如所谓「编辑室公约」）。不占用稀有资源的卫星电视要申请换照竟然比无线电视还困难，这当然对媒体制造出一种恐怖统治的气氛，对NCC敢怒不敢言。

最后一根稻草，就是政治压力—行政院院长与执政党立委可以屡屡公开与私下咒骂NCC，甚至逼走主委。这表示独立机关的「独立」早已名存实亡。要知道，独立机关的委员们虽有某种身分保障，但要让他们公正中立地行使职权，最根本的还是要靠有权者（行政院、执政党）的「节制」。

苏贞昌院长在2006年曾经全力打压刚刚成立的NCC，回锅后继续肆无忌惮施压NCC，一路走来始终如一。不能免职，就找个理由给人家停职，或是用骂用羞辱的方式逼走主委。「夫鸡鸣狗盗之出其门，此士之所以不至也」，以后还有哪个有气节的专家愿意担任委员？

管太多，让NCC站上火线，管了不该管、无力管的东西，同时也让政治人物眼红染指。而政治人物无视独立机关的中立性与言论自由，更使得NCC的病征日益严重。在网路时代，或许修法让有线与卫星电视大幅解除管制，加上NCC自身节制尊重市场，会是比较适合的方向。

当然，树欲静而风不止，执政党若觉得「好大的NCC」很好用，那这个巨兽就会继续的。台湾的言论自由与媒体市场也就伊于胡底。（作者为国立政治大学法律学系副教授）